随着众多的政府和社会资本合作项目逐渐进入运营期，预示着越来越多的政府和社会资本合作项目进入中期评估时点，中期评估将成为政府和社会资本合作项目常态化的工作部署，根据《国务院办公厅转发国家发展改革委、财政部<关于规范实施政府和社会资本合作新机制的指导意见>的通知》（国办函〔2023〕115号），项目要定期开展项目运营评价。项目实施机构应会同有关方面对项目运营情况进行监测分析，开展运营评价，评估潜在风险，建立约束机制，切实保障公共产品、公共服务的质量和效率。目前对于政府和社会资本合作项目中期评估工作的具体开展并未有专门的政策文件予以指导，但根据笔者的实操经验来看，中期评估主要是对项目建设情况、项目运营状况、合同履约情况、政府监管情况、项目可持续性等方面进行分析，通过分析偏差的情况确定偏差对各方面的影响，从而提出纠偏路径及建议。
在项目实际执行过程中，政府方最关注的一般是项目呈现的运营效果，而往往最容易忽视的同时也是较为重要的一环，即对项目公司的财务状况进行分析与评估。笔者将根据多个项目实操经验在政府和社会资本合作项目中期评估中选取几个重点财务问题提出自己的意见和看法，希望能为政府和社会资本合作项目中期评估工作提供参考价值。
一、评估项目公司财务制度的完善性
对项目公司的财务状况进行评估，首先需要充分了解项目公司的财务制度，去评估项目公司财务制度的完善性以及在实际执行过程中项目公司是否严格按照已设置的内部财务制度有效执行。
完善的财务制度可能包括财务管理的基础工作、预算管理、资本金和负债管理、流动资产管理、长期资产管理、收入管理、成本费用管理、物资材料管理、利润及利润分配管理、财务报告与财务分析及会计电算化等。
根据以往政府和社会资本合作项目的评估经验，此类项目模式下项目公司财务管理制度中可能存在预算管理不到位、融资管理不完善、风险管理机制不健全等问题：
若项目公司存在预算管理不到位的情况，一旦预算计划偏差较大,则不仅会影响项目建设进程,甚至会影响公司和项目正常运转；
若项目公司融资管理存在不完善的情况，例如对融资规模、时间节点、所需成本等估算结果有误，则会无法满足项目建设的资金和进度需求；
若项目公司存在风险管理机制不健全的情况，则项目公司可能无法及时发现自身可能面临的财务风险，更不能对财务风险进行有效管控。
针对以上存在的问题,可以分别采取加强预算管理与成本控制、加强现金运用管理以及完善风险识别控制机制等措施去进行应对。
二、对项目公司对外融资情况进行评估
政府和社会资本合作项目通常投资额较大，项目通常采用自有资金加债务融资方式运行，若项目公司存在对外融资（如银行借款、股东借款等）的情况，通常还需要对项目公司对外融资的时间、金额、利率及融资方式等进行评估。
除此之外，通过调研项目的决算总投资额及注册资本注入的情况，可以评估项目公司对外融资是否存在过度的情况。
虽然项目公司的对外融资行为属于其自身的经营行为，政府方不应过多干预，但若项目公司对外融资金额过高从而导致财务费用激增或后续无力偿还，均会影响到项目后续的稳定运营，因此仍建议政府方重点关注项目公司的对外融资情况。通常情况下，除银行借款外，项目公司可能还会通过股东借款的方式进行对外融资。
根据笔者实操经验，在项目实际执行过程中，通常存在股东借款利率较高于银行贷款利率或股东借款利率，不会随市场利率的下行而调整等情况。因此，在目前的经济环境，银行借款利率普遍存在下调的情况下，评估小组通常也会建议项目公司积极接洽其他金融机构，选择多渠道贷款方式，降低贷款利率，用于偿还利率通常较高的股东借款。通过上述途径降低项目公司的财务费用，对于项目公司的盈利能力及后续项目的稳定运营会产生直接影响。
三、对项目公司营业成本情况进行评估
对项目公司的营业成本情况进行评估，通常会选择将项目公司投标文件中的各项营业成本与项目公司实际发生的各项营业成本进行对比分析，一方面由于中标社会资本的投标报价是以投标文件中的各项成本为基础测算出来的，通过对比，有助于政府方深入了解项目公司发生的各项实际营业成本水平；另一方面实际成本与投标文件中成本的对比亦可作为是否调价的参考依据。
通常情况下，与投标文件相比，项目公司实际发生的各项营业成本较高的原因可能是项目实际情况较投标时发生变化、项目公司管理水平较低、投资额的增加导致贷款金额和财务费用的增加等，项目公司实际发生的各项营业成本较低的原因则与上述原因相反。
例如在某污水处理厂项目实际执行过程中，由于实际进水浓度的降低导致项目公司实际发生的药剂费、动力费、污泥运费等成本较投标文件中的各项成本有较大幅度的降低；
在某城乡一体化环卫项目实际执行过程中，由于乡村进行城镇化改造使城镇道路面积增加导致项目公司实际发生的城镇清扫面积、水电费、人工费用等各项成本较投标文件中的各项成本有较大幅度的增加。
因中标社会资本的投标报价是以投标文件中的各项成本为基础测算出来的，因此在上述情况下，通常建议政府方可结合实际情况重新评估成本的合理性，既不能损害政府方代表的公共利益，也不能降低投资人持续运营项目的积极性。
除此之外，评估项目公司营业成本情况亦会对调价产生影响，在政府和社会资本合作项目中，通常情况下调价机制主要是根据价格调整公式及各项成本变化指数计算出新的价格，以满足项目需要，而在实践中可能会发生成本因素导致价格出现较大幅度变化，如在道路运输行业中，运营成本中人工成本和柴油成本占较大比重，近几年这些成本的上涨将为经营企业带来巨大经营压力，因此建议政府方可结合实际情况去判断原合同中约定的调价机制是否合理，决策是否需要对项目启动调价程序，还可根据实际成本变化情况对调价公式中的调价系数进行相应调整，以保障项目后续的正常运营。
四、对项目公司的关联交易情况进行评估
在政府和社会资本合作项目中，项目公司的关联交易一般包括与存在控制关系的关联方发生的交易及与不存在控制关系的其他关联方发生的交易。
对项目公司的关联交易情况进行评估，主要通过对项目公司管理人员进行访谈、分析项目公司营业成本构成及翻阅项目公司经第三方专业机构审计的审计报告得出项目公司在合作期内发生的关联交易类型。
评估项目公司的关联交易情况对于政府方了解项目公司的经营情况至关重要，从以往评估经验来看，项目公司通过如下几种方式实现提高项目公司的营业成本从而达到转移项目公司部分利润的目的：
与关联方发生借款行为（例如过度融资行为、股东借款利率过高等）；
采购原材料设备行为（例如项目公司不与供应商直接签署合同，由关联方作为中间商与项目公司和供应商分别签署合同的大股东高买低卖的行为等）；
签署服务合同等方式。
项目公司的成本与政府方对项目的成本审核及后续运营调价密切相关，建议政府方重点关注项目公司的关联交易情况，建立关联交易的监管制度，例如项目公司超过一定金额的关联交易需要向政府方进行备案或审批。
需要注意的是，并非所有的关联方交易均存在上述问题，若通过正常签约手续并且定价及服务内容合理的关联方交易，亦属于项目公司业务发展及生产经营的正常需求，政府方应予以支持。
五、对项目公司财务指标进行分析
对项目公司的财务指标进行分析，通常会选择销售净利率、资产净利率、应收账款周转率、总资产周转率、资产负债率、流动比率、利息保障倍数等指标去分别评估项目公司的盈利能力、营运能力和偿债能力水平。
从盈利能力、偿债能力和营运能力进行分析是为了综合评估项目公司的整体财务状况，这些指标提供了一个全面的视角，可以帮助政府方和其他相关人员评估项目公司财务健康状况：
盈利能力是指企业在一定时间内获取利润的能力，该指标可以帮助评估企业是否具有足够的盈利能力来维持和增加企业的价值，如果企业的盈利能力不足，可能意味着它在长期内难以为继；
偿债能力是指企业偿还其债务的能力，该指标可以帮助评估企业是否有足够的现金流来偿还债务，并防止企业陷入财务危机，如果企业的偿债能力不足，可能会影响其信用评级和借款能力，也会影响项目的稳定运行；
营运能力是指企业的经营效率，该指标可以帮助评估企业的管理能力、生产能力和供应链能力，以确保企业能够满足市场需求，并保持持续盈利。
结语
目前，随着政府和社会资本合作项目逐渐进入运营期，项目运作过程中存在的一些财务方面的问题亦逐步显现，如项目建成过程中的工期延误导致项目公司建设期利息的增加、投资成本超支、注册资本变化、政府付费不及时以及项目公司银行还款压力较大等等，政府方通常更加看重项目的实际运行效果从而忽视项目公司的财务状况，中期评估通过细致化评估项目公司的各项财务内容，对于改进项目实施过程中存在的财务问题从而使通常合作期较长的政府和社会资本合作项目稳定运行下去具有重要的现实意义。
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