作者：温来成

中央财经大学中财-安融地方财政投融资研究所执行所长、财税学院教授、博士生导师

改革开放后，我国曾多次发行特别国债，今年特别国债的发行，引起国内外各方面的关注，本文就有关特别国债的管理问题，展开讨论。

一、我国特别国债的性质及其发展

国债是中央政府以债务人的身份，利用国家信誉，按照信用经济有借有还并偿付利息的原则，向国内外的居民、银行、企业或其他社会组织筹集的财政收入。国债也是公债的重要种类之一。我国在2015年发行地方政府债券之前，国债和公债的内容相同，大部分时间两个概念可以混用。从当前世界各国财政的状况看，包括国债在内的公债，是政府财政管理的常见现象，政府债务实际成为一种经常性收入，不像自然经济条件下只是偶然的财政现象。国债在弥补财政赤字、筹集建设资金、调节国民经济运行、平衡国际收支等方面，发挥着重要作用。国债可按不同标准，进行分类。如按发行地区，可分为内债与外债；按是否可以流通，可分为流通国债和不可流通国债；按债权记录方式，可分为记账式国债、凭证式国债等；按国债用途，可分为普通国债和特别国债。特别国债就是为了特殊目的和用途而发行的国债，在管理上也不纳入财政赤字核算。

改革开放以来，包括今年发行的特别国债，我国发行过四次特别国债，每次都有特定用途。从前三次特别国债的发行及使用情况看，基本达到了预期目的，取得了较好的经济社会效益。前三次发行的特别国债包括：

第一次，经第八届全国人大常委会第30次会议审议批准，财政部于1998年8月向四大国有独资商业银行发行了2700亿元长期特别国债，所筹集的资金全部用于补充国有独资商业银行资本金。这次特别国债的发行，及时补充了国有资本金，有力支持了国有银行改制上市，建立现代银行制度，完成了我国银行业发展史上一次重大飞跃。

第二次，2007年十届全国人大常委会第二十八次会议决定：批准发行11500亿元特别国债，用于购买约2000亿美元外汇，作为即将成立的国家外汇投资公司的资本金。时任财政部部长金人庆就这一议案作说明时，谈到了发行特别国债的4个积极意义。他说，首先，可抑制货币流动性；其次，可促进财政政策和货币政策的协调配合，使宏观调控更加有效；第三次，可以降低外汇储备规模，提高外汇经营收益；第四，有利于支持国内企业“走出去”，提升国家经济竞争力。

第三次，2020年发行一万亿元的抗疫特别国债。这次特别国债的发行，有力拉动了疫情期间的经济增长，扶持困难企业，救助低收入群体，为抗疫斗争取得最后胜利发挥了重要作用。

二、2024年特别国债的性质及使用

2024年特别国债的发行，是党中央国务院根据今年国家经济社会发展所面临的特殊国内外环境而作出的一项重大决策。具体而言，在国内，社会有效需求不足，特别是民营经济投资积极性不高的问题，制约我国2024年经济可持续增长；市场信心不足，预期较弱，需要利用政府债务政策提振市场信心；经济增长下行影响就业形势，关系民生和社会稳定；在国际上，美国等西方国家围堵我国高新技术产业发展的战略没有改变，而且变本加厉，我国需要运用政府债务政策等工具，有效应对这一局面，并需要树立长期斗争的打算；俄乌冲突、哈马斯以色列冲突等国际热点问题，对国际产业链产生冲击，影响国际市场供求关系，我国需要运用政府债务政策等工具，应对国际市场动荡，维护国内经济社会运行秩序；我国继续推行“一带一路”倡议，构建人类命运共同体，需要政府债务管理政策支持；在应对世界气候变化等全球公共物品提供领域，我国受到来自于发达国家和发展中国家两个方面的压力，需要运用政府债务管理政策，应对提供全球公共物品的挑战。

在上述国内外环境下，为实现预期经济社会发展目标，国务院决定发行2024年特别国债，先发1万亿元，主要用于国家重大战略实施和重点领域安全能力建设。具体支持领域包括：

（1）粮食安全；

（2）能源安全；

（3）产业链供应链安全；

（4）城市基础设施和保障性安居工程配套基础设施；

（5）生态环境保护修复；

（6）交通物流重大基础设施；

（7）社会事业（产粮大县单列）；

（8）其他重点领域，包含兴边富民行动试点城镇、边境口岸扩能改造等。

根据目前安排，1万亿元的特别国债资金，中央财政和地方财政各使用5000亿元。各部门、地区在申报特别国债项目时，要求原则上应为“十四五”规划、国务院及国务院有关部门批复的重点专项规划，以及区域规划或省级规划和相关实施方案中的重点项目。新开工项目要求前期研究论证充分，具备一定的前期工作基础，原则上能够在2024年底前开工建设。在建项目的开工时间应在2021年1月1日之后，能在2024年形成较大实物工作量。已完工或投资完成额超80%的项目不得报送。同时要严格落实各渠道建设资金，确保项目资金拼盘完整闭合。因此，今年的特别国债的发行，其背景与资金用途，与前三次特别国债有显著差异，体现了特别国债的特点。也体现了2024年我国经济社会发展的特殊要求和特点。

三、2024年特别国债管理政策的重点

尽管和一般国债相比，特别国债有其特殊之处，但也具有国债的一般特征，即是中央政府的债务，需要还本付息。因而对特别国债也要加强管理，努力提高资金使用效益，实现国家特定的经济社会发展目标。就2024年特别国债而言，其管理的政策重点主要有以下几个方面：

• 加强国债项目管理，为2024年经济发展目标作出贡献

如前所述，今年特别国债的发行，有其特别的背景与特殊的资金使用方向。这就要求国债项目的管理，一方面，符合国家重大战略、国家重大安全的要求，另一方面，要求申报的项目较为成熟，能够在当年完成各项前期准备及审批工作，当年开工建设，形成当年的实物工作量，拉动经济增长，以实现今年的宏观经济增长目标。

• 加强国债项目绩效管理，从总体上提高中央政府还本付息的能力

这次发行的特别国债，用于国家重大战略、国家重大安全的项目建设，这些项目具有一定的公益性，但就某个项目而言，不一定能够达到收支平衡，取得较好经济效益的目的。但从总体上有利于解决国民经济和社会发展的一些重大问题，保卫国家经济安全，维护经济社会发展秩序，为企业和个人生产经营创造良好的条件，在整体上有利于培植财源，增加税收收入，提高中央政府还本付息能力。这就要求明确项目绩效目标，科学设计、精细施工，控制成本、按期交付使用，发挥项目预期的经济、社会和生态效益。

• 提高特别国债的透明度，加强社会监督

特别国债建设的国家重大战略、国家重大安全项目，从性质上讲，一般属于准公共物品范畴，国债还本付息除部分来自项目的收益外，还有部分资金来自纳税人缴纳的税费。目前，我国国债信息公开制度不够健全，因而在国债资金使用及项目管理中，需要进一步提高信息的透明度，及时发布国债项目建设、运营情况，自觉接受纳税人的监督，让纳税人能够充分拥有知情权，及时发现、纠正项目建设运营过程中存在的问题，维护社会公共利益，最大限度发挥国债项目效益。

• 加强国债项目对社会资本的带动效应，发挥国债资金的杠杆作用

针对目前我国民营企业投资积极性不高，市场预期弱的问题，充分利用国债资金建设项目规模大、有关产业链条长的特点，在国债资金项目建设和运营的各个环节，尽可能吸收民营企业参与，发挥国债资金对民营资本等社会资本的拉动作用，体现国债的乘数效应，改善民营企业家的市场预期，调动其投资和生产经营的积极性，以推动国民经济保持较高的增长速度，实现国家经济社会发展战略目标，解决现阶段经济社会发展的突出矛盾，特别是社会有效需求不足的问题，达到发行特别国债的目的。从目前我国经济社会发展的现实情况看，国债项目建设和运营，能否推动民营经济的发展，是需要切实解决的核心问题之一，对我国经济社会的长远发展，以及中国式现代化建设，具有重要的意义。

【感谢阅读】