王艳，济邦咨询 华南区总经理助理
2015年12月22日，习近平总书记在中央城市工作会议上提到“我们的城市管理还有不少漏洞，必须切实加强。如果连安全工作都做不好，何谈让人民群众生活得更美好?造成各种安全事故频发的原因是多方面的，既有规划不合理原因，也有建设质量不合格原因，还有后期管理出了问题的原因；既有天灾，也有人祸；既有技术原因，也有制度原因。无论规划、建设还是管理，都要把安全放在第一位，把住安全关、质量关，并把安全工作落实到城市工作和城市发展各个环节各个领域。这是一条硬杠杠。”
《中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要》提出，“加强超大特大城市治理中的风险防控，促进高质量、可持续发展”“防范和化解影响我国现代化进程的各种风险，筑牢国家安全屏障”等，对于提升超大特大城市的韧性、防范和应对各类重大突发风险提出了更高的要求。虽然国家层面多次提出城市安全风险防范防控的要求，但重特大安全事故仍难以彻底避免，仍会给人民群众生命财产安全造成重大损失，这暴露出城市安全风险管理与防范仍存在不少漏洞和短板。
一、城市安全风险来源于哪里？
工业企业事故风险：
包括化工（包含危险化学品生产、经营企业）、烟花爆竹、民用爆炸物品、煤矿、非煤矿山、工贸、交通运输、建筑施工等行业的事故风险（简称为行业类风险）。
人员密集区域事故风险：
包括商业综合体、客运车站和火车站、客运码头、民用机场航站楼、医院、展览馆、博物馆、景区、宗教活动场所、宾馆、饭店、商场（市场）、公共娱乐场所、学校、幼儿园、养老院、福利院、高层建筑等场所的事故灾难风险（简称为场所类风险）。
城市公共设施事故灾难风险：
包括城市生命线（供气、供电、供水）保障企业等行业类风险，以及老旧房屋、交通道路（包括桥梁隧道）、堤防、河道、水库等公共设施的事故灾难风险（简称为公共设施类风险）。
二、城市安全风险如何防范？
为更好推动城市治理“治已病、防未病”，让城市风险从“被动应对”到“主动防控”，不同的城市提出了不同的措施，如重庆市在政府工作报告中指出：加强和创新社会治理，开展城市治理风险清单管理试点，完成安全生产和消防安全专项整治三年行动，持续开展“两重大一突出”集中整治，全面开展燃气安全排查整治，推进自然灾害风险普查和防治能力提升“八项工程”。武汉市在政府工作报告中指出：“提高城市安全发展水平。健全灾害监测预警防控机制。建设国家区域应急救援中心。完善防洪排涝抗旱体系，建设“双水源”城市，保障用水安全。毫不放松抓好安全生产，深入实施安全生产专项整治，加强危化品、交通运输、建筑施工、特种设备、消防、燃气等重点行业领域安全监管。开展城市体检工作，争创国家安全发展示范城市。”总体来说，城市安全风险防范工作可分为以下几大阶段：
第一阶段：城市风险源头风险防范阶段
结合自然灾害风险普查，科学制定和完善城市国土空间规划及安全生产、防灾减灾、消防、应急救援等专项规划。在专项规划的基础上要夯实基础设施安全管理，比如有序推进城市地下综合管廊建设。加强城市交通、供水、排水防涝、供热、供电、供气和污水、污泥、垃圾处理等基础设施建设、运营过程中的安全监督管理；加强基础设施保护，严格落实安全防范措施，加大对破坏基础设施等违法行为的执法力度，保障基础设施安全稳定运行。强化与市政设施配套的安全设施建设，及时进行更换和升级改造。加强消防站点、水源、通信、通道、装备等消防安全设施的建设和维护，因地制宜规划建设特勤消防站、普通消防站、小型和微型消防站，缩短灭火救援响应时间。加强城市交通基础设施建设，优化城市路网和交通组织，科学规范设置道路交通安全设施，完善行人过街安全设施。对于行业类风险，可通过制定中心城区安全生产禁止和限制类产业目录，推动城市产业结构调整，同时鼓励及引导企业集聚发展安全产业，改造提升传统行业工艺技术和安全装备水平，大力推进企业安全生产标准化建设，不断提升安全生产管理水平。
第二阶段：城市运行风险识别及管控阶段
一是定期辨识城市安全风险。建立城市安全风险信息管理平台，聚焦高空坠物、燃气安全、人员踩踏、建筑安全、消防安全、边坡塌方、城市内涝、园区和企业等方面风险，列明重大安全风险因素和重大危险源名称、类别、风险程度、分布状况等内容，绘制“红、橙、黄、蓝”四色等级安全风险空间分布图。明确风险管控责任部门（单位），明确风险管控措施及应急处置措施，完善风险预警控制和风险联防联控机制，提高预警和防控能力。
二是强化风险防控重点工作。对重点人员密集场所、安全风险等级较高的大型群众性活动开展安全风险评估，建立大客流监测预警和应急管控与快速反应处置机制。督促城区内企业建立安全风险管控全员责任制，全面排查辨识管控重大危险源。对检维修作业、临时用电作业、高空作业、吊装作业、断路作业、动土作业、立体交叉作业、有限空间作业、焊接与热切割作业等危险作业环节，强化风险管控措施落实。
第三阶段：全面整治城市风险隐患阶段
分行业分领域建立城市运行隐患定期排查治理工作机制，建立健全隐患排查、交办、整改、复核、督查、销号全过程工作体系，确保闭环管理。严格实施重大风险警示约谈、重大事故隐患挂牌督办制度。
除上述重点阶段的防范措施之外，还应提升和加强应急能力、加强应急预案和应急资源管理。
三、大规模设备更新或许能成为城市安全风险防范措施之一？
实际上，城市风险防范各个阶段都涉及到设备更新等的投入，比如城市风险源头风险防范阶段，城市基础设施生命线安全工程涉及到整个城市安全的水电气热设施设备的更新更换、交通基础设施设备的更新换代等；如城市运营风险识别及管控阶段的城市安全风险系统、城市安全运行平台的优化升级等；如全面整治城市风险隐患阶段中不同行业不同领域设施设备的更换更新等。大规模设备更新是城市风险防范中不可或缺的重要一环。
自2024年3月7日国务院关于印发《推动大规模设备更新和消费品以旧换新行动方案的通知》（国发〔2024〕7号）以来，国家发展改革委、住房城乡建设部、财政部、工业和信息化部、文化和旅游部等相继联合发布了建筑和市政基础设施、制造业、工业领域、文化和旅游等领域的设备更新相关实施方案，部署各地以大规模设备更新为契机，加快行业领域设施设备补齐短板、升级换代、提质增效，提升设施设备整体水平，满足人民群众高品质生活需要，推动城市高质量发展。
如住房和城乡建设部印发《推进建筑和市政基础设施设备更新工作实施方案》在“保安全、防隐患”总体要求下聚焦十大重点任务有序推动建筑和市政基础设施设备更新工作，明确了中央预算内投资、中央财政补助、税收优惠、再贷款贴息等配套支持政策。上述政策出台除了为有效刺激消费拉动经济，亦在鼓励地方政府抓住此次大规模设备更新的契机，为城市安全风险防范工作提供了明确的方向和政策支撑。地方政府应把握政策契机，乘势而起，以设备更新倒逼城市风险防范工作落到实处，保障城市生命线工程安全，遏制重特大安全事故发生。
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