李浪子，济邦咨询 经理
郑晨，济邦咨询 高级经理
上一期，我们对公共数据授权运营的基本概念及政策主旨有了较为清晰的认知，那么公共数据授权运营具体怎么开展？相关参与主体的角色及责任，以及当前地方上试点又是怎么开展的？
接下来，本篇文章仍旧围绕中央层面“数据二十条”、《关于加快公共数据资源开发利用的意见》（简称“开发意见”）以及还在征求意见稿的《公共数据资源授权运营实施规范（试行）》（简称“授权规范”）、《公共数据资源登记管理暂行办法》（简称“登记办法”）四份关键政策文件为基础，从海量的地方试点颁布的地方性法规、政策文件中披沙沥金，试图从授权运营模式、授权运营流程及地方试点情况三个方面为大家揭开公共数据授权运营的神秘面纱。
一、授权运营模式
1. 授权主体
公共数据授权运营第一道坎，就是由谁来授权。按照我们对“公共数据授权运营”最朴素的理解，授权运营的核心内容是公共数据，这些数据源自“公众”，因此，理论上公共数据所有权归属于大众，那么运营则应该由“公众”也即全体公民来授权。但是如果由所有权人来授权，显然“公共数据授权运营”这个事的可操作性几乎为零。
数据持有主体往往是数据主管部门、行业主管部门或公共管理部门等，那么，由数据管理者即持有人来授权是否更为合理？一个行政部门在日常行政过程中因工作需要而搜集并持有的公众数据，是不是意味着这个部门便获得了这些数据的持有权？又或者即使认定某个部门持有这些数据并获得持有权，是不是即获得了该数据的收益权？这些理论问题在学界仍旧是争论的焦点，还有待厘清。
数据二十条对公共数据三权分置的明确表述是“数据资源持有权、加工使用权和产品经营权”三类，这里公共数据三权对所有权的回避，也显示出了为了便于开展工作，于理于法可由数据持有人或政府代行授权。这里，或可称为公众拥有形式所有权，而数据持有人即数据实际控制人拥有实质所有权。
从地方试点情况来看，地方政府在试点运营中基本沿用了这套逻辑，形成了几种典型授权形式。可以分为地方人民政府直接授权、数据主管部门代表授权和联合授权三种类型。
a. 直接授权
地方人民政府作为主要授权主体，对运营机构进行授权，并同运营机构签订授权运营协议。如成都市将授权主体表述为“经市政府授权的公共数据运营服务单位”，数源单位和数据主管部门对运营主体的准入资格进行双重审查后由市政府授权。北京市是由市大数据主管部门会同专区监管部门进行评审授权，但仍需经市政府同意，授权意志来源于市政府级别。
b. 代表授权
代表授权是最为常见的类型，其本质仍旧是政府授权。往往由数据主管部门或行业主管部门代表地方人民政府授权，具体负责公共数据运营的实施，代表当地政府同运营机构签订授权运营协议。
还有一种类似方式是通过工作协调机制来代表市政府签订协议。往往由政府组建一个由政府各部门组成协调机制，协调机制下设某工作小组、工作专班或牵头单位等作为主体（往往也是公共数据主管部门），代表政府签订授权协议。如海南省由提供公共数据资源的公共机构负责对公共数据使用申请的审核、授权及供给。
c. 联合授权
联合授权指由数据主管部门、行业主管部门或数据提供单位联合进行授权，以增强授权的广度和深度。此类方式往往出现在政策出台较早的地方试点，主要为满足数据持有与授权的在权责界限不清晰时，为顺利推进试点实施的探索性措施。此类方式坚持了代行政府授权与激发数源单位的参与积极性，因而具有显著灵活性特征。例如南京市公共数据授权运营中针对特定行业领域专区公共数据，实行行业主管部门同数据主管部门共同与运营单位签订授权运营协议。
此次公开的《授权规范》明确，由县级以上地方各级人民政府或国家行业主管部门结合授权模式确定实施机构来具体负责组织开展授权运营活动。实施机构独立或会同本级有关业务主管部门，与依法选定的运营机构签订公共数据资源授权运营协议。授权运营协议内容应充分征求各方意见，并经实施机构依据“三重一大”决策机制审议通过后签订。
此份征求意见稿文件显示出了代表授权与联合授权的双重色彩，可由实施机构独立代表，也可会同有关部门，但是得经实施机构“三重一大”决策机制审议通过方可实施。正式的授权形式还得待正式文件发布后确定。
2. 授权模式
授权主体明确后，需要解决的重大问题便是如何授权。今年10月中共中央和国务院颁布的《开发意见》在提出探索公共数据授权运营机制时，便提到可结合实际采用“整体授权、分领域授权、依场景授权”三种模式。此次《授权规范》征求意见稿再次明确了这一授权模式框架，提出了多层次的授权运营模式，满足不同场景下的数据开发需求。
a. 整体授权
所谓整体授权，即1 to 1，数据管理部门将跨部门的公共数据资源，整体授权给一个或多个指定的运营主体进行开发、运营和生态建设。整体授权模式在发挥数据整合价值和全流程监管覆盖方面具有显著优势，且有利于促进跨行业、跨领域的数据应用拓展，可以迅速整合资源，形成规模效应。
地方实践中，一般将公共数据整体运营权授予地方国有独资企业（数据集团、大数据公司、城投公司等），由其作为公共数据授权运营的主要载体，承担公共数据开发利用工作。典型模式譬如上海，2022年9月上海市政府办公厅授权上海数据集团有限公司作为公共数据授权运营主体对公共数据进行开发利用。第三方公共数据使用主体可以与上海数据集团就公共数据的使用开发进行沟通并达成协议，依据协议规定对公共数据进行开发利用.
b. 分领域授权
所谓分领域授权，即1 to N，数据管理部门根据不同行业或领域的数据特点或特定行业或领域的应用需求情况，分别选择具备行业属性的运营机构开展工作。适合针对特定领域的应用场景进行开发，有利于活跃市场。典型如北京的金融专区授权、浙江的医疗数据授权等。
北京率先实施了针对性、专业化分类授权，围绕金融流通交易的上下游产业链，开发利用金融公共数据资源。这种聚焦于重点行业的形式，有效避免了在探索集中整体授权模式初期面临的大量数据收集、整理及合规监管所带来时间成本，有利于在短期内促进公共数据价值的充分释放，推动数据服务和产品快速进入市场，同时，在监督上也更容易引入行业内部的数据要素市场主体。
c. 依场景授权
依场景授权意图在提供最小化授权，在试点前期避免贸然推进影响数据安全监管，有利于试点工作顺利进行。其核心在于，运营机构向数据主管单位提出具体应用场景和所需数据内容，经审核通过后方可获取特定数据进行特定场景的开发利用。该模式实行“一场景一审批”，鼓励“先有场景设计规划，后有授权运营”，而非“先有授权运营，后有场景设计规划”，因此能更准确地实现数据资源与需求相匹配。
浙江省指定公共数据主管部门依托一体化智能化公共数据平台建设授权运营域，承担公共数据加工处理、安全脱敏、访问控制等职责。试点市县坚持总量控制、因地制宜、公平竞争原则，结合具体应用场景确定授权运营域与授权运营单位，在域内对公共数据加工处理形成数据产品及服务。其特点在有利于发挥市场竞争作用，更适用于“小步快跑”挖掘全新场景。实时性会更强。
3. 相关主体的角色与责任
根据《授权规范》规定及地方实践，我国公共数据授权运营体系中将涵盖四类机构主体，它们分别承担不同的职责和权限。四类机构主体分别为：
a. 数源单位
公共数据资源持有主体包括县级以上地方各级人民政府、国家行业主管部门。《授权规范》规定：“县级以上地方各级人民政府、国家行业主管部门持有的公共数据资源，按照法律法规和相关要求，授权符合条件的运营机构进行治理、开发，并面向市场公平提供数据产品和技术服务的活动。”
公共数据资源持有主体即数据提供单位，或称数源单位，主要承担公共数据的生产、整理、归集及上传供给工作。数源单位还需督促本行业公共管理和服务机构落实数据提供、质量管理等工作，确保数据的真实性、准确性、完整性和时效性，指导或参与编制本行业数据资源目录。
b. 实施机构
《授权规范》规定，实施机构为“由县级以上地方各级人民政府或国家行业主管部门结合授权模式确定的、具体负责组织开展授权运营活动的单位”。实施机构作为授权运营活动的实施主体，在合法合规范围内通过公开招标、邀请招标、谈判等公平竞争方式选择运营机构。
实施机构主要负责编制公共数据资源授权运营实施方案，独立或会同本级有关业务主管部门，与依法选定的运营机构签订公共数据资源授权运营协议，通过安全可信流通技术，集约化建设安全可控的开发利用环境，确保数据资源开发利用过程可管、可控、可追溯。严格防控纳入授权运营范围的原始公共数据资源直接进入市场，强化对运营机构涉及公共数据资源授权运营的内控审计等等。
c. 运营机构
《授权规范》规定，运营机构为“按照规范程序获得授权，对授权范围内的公共数据资源进行开发运营的法人组织”。运营机构需要承担运营平台建设或维护，对数据进行加工处理、开发利用、登记，开发数据产品并发布、管理和对市场进行交易。
运营机构应具备数据资源加工及运营所需的管理和技术服务能力，且经营状况和信用状况良好，符合国家数据安全保护的相关规定。需依法依规在授权范围内开展业务，履行数据安全主体责任，不得超授权范围使用公共数据资源，严防数据加工、处理、运营、服务等环节数据安全风险。
值得注意的是，当前地方试点实践中，运营机构往往大都由大数据集团、事业单位等国资背景的企事业单位承担。国家数据局的《授权规范》征求意见稿对运营机构的定义“指按照规范程序获得授权，对授权范围内的公共数据资源进行开发运营的法人组织”，并在第六条指出“不得滥用行政权力或市场支配地位排除、限制竞争，不得利用数据和算法、技术、资本优势等从事垄断行为”。中共中央和国务院《开发利用意见》要求“管运分离”，指出事业单位如果作为运营机构“可”转企改制。可见，以当前政策文件来看，国家层面对运营机构的性质并未做出严格限定，仍旧存在市场主体参与的空间。
d. 开发机构
最后一个关键角色是开发机构主体。目前已公开的《授权规范》征求意见稿并未对“开发机构”有明确的角色定义，但是在第六条指出：“运营机构应依法依规在授权范围内开展业务，不得直接或间接参与授权范围内已交付的公共数据产品和服务再开发。”且明确提到“鼓励其他经营主体对运营机构交付的公共数据产品和服务再开发，融合多源数据，提升数据产品和服务价值，繁荣数据产业发展生态”。这里的“其他经营主体”也即运营机构的下游公共数据产品开发机构，这里我们借鉴江苏省2024年10月发布的《江苏省公共数据授权运营管理暂行办法》的相关概念，将下游公共数据产品开发机构定义为“开发主体”，同“运营主体”相区分。
开发机构与运营机构的分置模式，避免了公共数据资源授权运营机构借助运营专权实施市场垄断。开发机构作为公共数据开发利用的责任主体，其肩负的数据安全问题无疑也是重要职责之一。按照江苏省的定义，需要承担数据开发利用和数据产品经营的安全主体责任，建立全流程数据安全管理制度，落实数据安全管理要求和保护责任，制定公共数据开发利用安全事件应急处置预案；落实“原始数据不出域、数据可用不可见”要求，确保开发利用和数据产品严格遵守法律法规和标准规范，维护国家数据安全，保护个人信息和商业秘密。
二、授权运营流程
按照授权运营机制，县级以上地方各级人民政府或国家行业主管部门结合授权模式确定公共数据授权运营的实施机构，后续全权由实施机构来组织开展整个授权运营活动。
以下流程基于已发布的“数据二十条”、《开发意见》的核心要点，以及仍在征求意见稿中的国家数据局《授权规范》、国家发改委《登记办法》等相关要求的理解梳理而成，以飨读者。部分环节的细部由于缺乏中央文件支撑，遂参考地方实践中情况予以补充。由于关键实施与登记两份文件仍处在征求意见阶段，大体框架基本确定，但后续不排除有一定调整的可能性，本文仅供先期研究与探讨。详细流程如下。
1. 编制实施方案
按照《授权规范》要求，《公共数据资源授权运营实施方案》应由县级以上地方各级数据主管部门、国家行业主管部门数据管理机构牵头组织编制或指导本地区、本部门各类实施机构编制。在这里，实施方案的编制主体首选是地方数据主管部门，如果涉及实施机构与数据主管部门不是同一主体的情况，数据主管部门需要承担指导责任。实施方案还需遵循“三重一大”决策机制要求审议通过后方可实施。
实施方案的主要内容在《授权规范》第九条有详细的介绍，主要包含授权运营名称、必要性及可行性论证、选择的运营模式、数据资源范围与目录、运营期限与方案、拟提供的产品及服务、成本收入核算机制、相关方责任与监督考核机制等等。重点在可行性论证中，应包括但不限于授权运营数据全生命周期管理服务、社会需求、市场规模、预期成效、风险防控等等。
2. 制定公共数据资源目录
依托政务数据目录，根据应用需求，实施方案中还应制定清晰明了的数据资源目录。参考《江苏省公共数据管理办法》中对数据资源目录的明确解释，目录包括但不限于公共数据内容、形式、类型、条件、更新频率和公共数据的收集、审核、提供机构等基本信息。
公共数据资源目录一般由数据主管部门指导编制确定，按照各地实践情况来看，鉴于各行业主管部门在本行业的深度参与性与专业性，也必将在一定程度上参与本行业的数据资源目录编制工作，推动垂直领域的典型应用场景的创新创建。
3. 签订授权运营协议
《公共数据资源授权运营实施方案》审批通过后，为保证运营机构选择的市场竞争性，实施机构需要根据实施方案的要求，依法以公开招标、邀请招标、谈判等公平竞争方式选择具备相应能力的运营机构。在授权运营协议的签订上，可选择代表授权或联合授权方式，独立或会同本级有关业务主管部门与选定的运营机构签订。协议条款需广泛征求各方意见，且需经“三重一大”决策机制审议。
《公共数据资源授权运营协议》具体内容在《授权规范》第十四条也有详细的介绍。主要内容包含授权运营的公共数据资源范围、数据资源目录、运营期限、拟提供的产品及服务、技术支撑平台、资产权属、信披要求、成本收入核算机制、安全与风险监测措施、成效评价、退出机制以及常规违约责任、争议解决、协议变更等等。
4. 数据生产与汇总
实施机构在数据汇总前，充分利用现有信息管理系统（公共数据平台）建立安全可控的开发利用环境（授权运营域），支持安全可信流通技术应用，确保数据资源开发利用过程可管、可控、可追溯。根据《公共数据资源授权运营实施方案》中确定的公共数据资源目录，数源单位（数据提供单位）依法收集并向公共数据平台汇聚本部门公共数据。
对于公共数据的收集，国家层面还未有较为详细的要求，地方层面在实践过程中依据法律法规形成了一定的公共数据收集与归集惯例。例如，2022年1月浙江省人代会审议通过的《浙江省公共数据条例》提到，公共管理和服务机构收集公共数据应合法合规，依照法定权限、范围、程序与标准规范收集；可以通过其他部门共享的数据不得重复收集；收集过程中已通过有效身份证件验明身份的，不得强制要求个人采用多种方式（指纹、虹膜、人脸等生物识别信息）重复验证或特定方式验证等。
5. 数据产品登记
《授权规范》第十六条指出，实施机构、运营机构应分别将授权运营范围内的公共数据资源、公共数据产品和服务，按照国家发展改革委《登记办法》公共数据资源登记管理要求进行登记。
实施机构与运营机构在正式开展市场化运营活动前，应首先将公共数据资源、产品及服务先自行委托第三方专业服务机构通过技术手段进行存证，确保数据来源可查、加工可控。之后，在省级或国家级公共数据资源登记平台按照相关程序要求登记，并完整提交登记主体信息、数据合法合规性来源、数据资源情况、存证情况、产品和服务信息、应用场景信息、数据安全风险评估等申请材料。
6. 数据授权运营
当以上程序完成后，将开启正式的数据授权运营。运营机构依托技术实力，承担公共数据授权运营的具体工作，包含授权运营平台建设或维护，数据的加工处理、开发利用，数据产品的发布、管理、交易，以及必要的针对市场开发主体（其他运营机构）的审核、管理、合作、监督等等。
运营机构应在授权范围内开展业务，不得超范围使用公共数据，及时向社会公开公共数据产品和服务清单，定期披露公共数据资源的使用情况。加强内控审计，严格防控纳入授权运营范围的原始公共数据资源未经许可直接流入市场。另外一点值得注意的是，公共数据授权运营环节，运营机构只能专注于一级市场的公共数据产品开发，不得直接或间接对已交付的产品及服务进行二级市场的再开发。
7. 数据产品交易
公共数据产品交易分为场内集中交易与场外分散交易。场内交易可依托区域性、行业性及国家级数据交易场所进行挂牌交易。鉴于交易场所设施的滞后性，交易双方还可选择场外进行自主协商交易。中共中央办公厅和国务院办公厅在《开发意见》中指出，有条件的地区鼓励探索公共数据产品和服务场内交易模式，引导和规范数据交易场所健康发展。
公共数据产品具有相较于企业、个人数据产品的产权特殊性，可预见的是，为了防止权力寻租遏制市场竞争，采用规范的场内交易模式将是主流。
8. 二级市场再开发与交易
其他经营主体（开发主体）通过合法渠道交易获取的公共数据产品，基于技术力量按照社会需求开发次级公共数据产品。产品类型包括但不限于数据模型、数据集、数据指数、数据工具等多种产品形式。中央政府明确鼓励市场和其他经营主体融合多源数据（企业数据、个人数据）面向市场提供数据产品，丰富数据产品类型与服务能力。参考地方实践情况，不排除在融合环节运营机构将作为监管角色提供融合数据的审核、确认等服务。
而对于开发主体二次开发的次级数据产品，按照市场需求完成开发后，仍可再次采取场内或场外交易模式进行市场交易。但是为了保证次级产品的安全合规，各地在地方授权办法上可能会采用公共数据产品在发布前要求获得运营机构的审核与评估的“再审核机制”。另外，按照常规数据产品的交易要求，次级数据产品也应及时在数据交易场所进行确权登记。
至此，公共数据产品实现了从政府非公开数据走向市场自由流通，并完成同市场其他主体数据的融合，形成更为丰富、高质量的数据产品，发挥出远超数据本身的市场价值。
9. 监管机制
对于公共数据运营监管，目前中央文件未有较为详细的监管细则，但重点提到了“要建立公共数据资源授权运营情况披露机制，按规定公开授权对象、内容、范围和时限等授权运营情况”。同时也要求运营机构要及时公开公共数据产品及服务能力清单，披露数据资源使用情况并接受社会监督。
按照地方试点实践来看，具体执行监管职责的单位主要有数据主管部门、行业主管部门、网信、发改、公安、财政、市监等部门。运营机构作为第一责任人，落实数据安全责任与合规责任。数据主管部门及行业主管部门则主要对运营主体监管，督促运营主体落实相关要求，并对运营成效进行评价评估。网信会同其他部门在其职责范围内对运营机构及市场其他经营机构开展全过程安全监管。
三、展望
1. 授权运营模式与主体的多样化
公共数据整体授权、分领域授权、依场景授权是目前确认的几种典型授权模式。整体授权有利于解决跨行业、跨领域的问题，分领域授权则深耕垂直领域，注重精深加工与开发，而依场景授权则是在市场建设前期的关键突破口。
数据二十条提到，要推动建设公共数据分类分级授权机制。县级以上政府的整体授权、各行业主管部门分领域授权与特定领域特定要求的依场景授权相结合的综合授权模式将会是主流授权形态。在此基础上，同一区域将可能出现多个授权运营主体，多主体参与的一级市场公共数据产品开发将极大活跃市场开发与交易热情，激发市场创新能力。
对于运营机构，虽然当前各地的实践情况大都依托当地的地方国企、事业单位开展运营活动，地方大数据集团、城投平台等最为常见，这里面有数据安全与合规性考量。
但是，目前还未有明确的中央层面政策要求运营机构的性质必须以公共事业单位或国资为主，且明确要坚持“管运分离”的原则。因此，不排除随着市场机制的逐渐完善、安全监管机制的有效实施、市场发育逐渐成熟，民营资本可有机会参与或主导运营机构的组建与实施。
2. 多源数据产品的融合协作
公共数据与产业数据的融合将具有巨大的价值释放潜力。对于企业来说，将企业数据与公共数据融合可帮助企业优化企业生产模型、降低决策成本、提高生产效率。对于政府来说，开放公共数据并充分利用市场手段融合、利用企业乃至个人数据，将显著提升数字政府、智慧城市、城市治理等方面的数字治理能力。
在产业发展领域，公共数据与产业数据的融合对推动产业“数智化转型”有着更为深远的影响。例如，AI产业发展离不开算法、算力与数据三大要素，多源的、完整的、精细的融合大数据库是构成模型训练的关键数据底座。以多源数据融合开发的大数据模型，结合产业领域的场景应用，将重构当前的各类市场主体的经营模式。
当前几个关键政策文件，都将多源数据融合摆在了公共数据价值挖掘中的突出位置。通过完善数据融合管理机制，打通公共数据与其他数据的融合通道，多源数据融合与协作将迎来价值大爆发，数据产业也将在数据融合协作中迎来广阔的市场前景。
让我们共同期待。
附：地方授权运营实践
1. 北京模式
2023年12月，北京市经济和信息化局颁布了《北京市公共数据专区授权运营管理办法》（试行），旨在规范公共数据专区的运营管理机制、工作流程、单位管理要求、数据管理规定以及安全和绩效评估等方面，分类建设三种公共数据专区（领域类、区域类和综合基础类）。该管理办法提出了分领域建设公共数据专区的概念，由北京市政府直接授权专区运营主体，并鼓励专区探索市场自主定价模式。领域类专区聚焦金融、教育、医疗、交通、信用、文旅等重大领域的应用场景。
市大数据主管部门在这一体系中发挥着重要作用，负责统筹协调、制定规则、指导监督等工作，并依托市信息化基础设施为各专区提供共性技术支持。北京市由于主要依托依场景授权模式，在公共数据一级市场由大数据主管部门下辖的大数据平台直接统管。其所谓授权运营单位同市场开发主体有较大重合性，授权运营单位本质上承担着二级市场的开发功能。
2. 浙江、广西模式
浙江省于2023年8月发布了《浙江省公共数据授权运营管理办法（试行）》，明确了授权运营的职责、权限、流程和监管等方面的规定，在省市县三级政府建立了公共数据授权运营管理工作协调机制。与此同时，浙江在全域范围内设立了多个试点，以先行的方式探索公共数据授权运营的模式和机制。
浙江同广西以及南京实施的模式相类似，由公共数据主管部门会同有关部门建设以政策保障、标准规范、组织保障、网络安全为支撑的公共数据平台（或称数据中台）及授权运营域，依托公共数据平台搭建统一的数据汇聚、治理、共享、开放等功能。授权运营单位通过系统提交数据需求清单，按照一场景一授权原则在授权运营区域内对授权运营的公共数据进行加工处理，形成数据产品和服务。
此类模式由公共数据主管部门全权掌握数据从收集到开放的全过程，本质上与北京实践具有很大相似性，授权运营单位兼具有运营、开发环节的功能。所以在授权模式上，只能选择依场景授权模式，最小化授权，对授权运营域的职能限定在数据前期治理与脱敏，无法适应整体与分领域授权要求。
3. 福建模式
根据《福建省政务数据管理办法》，福建省委、省政府具有本省公共数据的所有权，由福建省数字办代行管理职责。在授权主体方面，福建省政府指定福建省数字办作为授权主体，负责指导、监督和协调公共数据授权运营工作，并对数据二级开发环节中的应用场景进行安全审核，授权开发主体进行数据使用。
在授权机制（授权方式）方面，福建省政府组建的福建省大数据集团是公共数据授权运营的运营主体（一级开发主体），对省数字办（大数据局）负责，统筹建设全省公共数据共享、开放和开发利用平台，解决公共数据市场化运营问题。
在公共数据运营体系和基础设施建设方面，福建省大数据集团建立了统一的平台、公共支撑、组件支撑和公共资源配给机制，建成“三平台一中心（所）”的数字平台基础设施架构。在数据开发利用场景下，大数据集团作为技术支撑单位和市场化运营单位，经过数字办的行政审批后可与二级开发主体签订数据使用和安全保障协议，提供数据运维保障和技术支持。
福建整体授权模式因其集中管理运营的优势，明晰供应主体、授权主体、运营主体之间的权责关系，打消各部门对数据安全的取舍顾虑，可以使公共数据尽快、尽多地投入数据交易市场。但是不区分数据内容和数据权利的缺陷会增大授权运营监管、公共数据安全保护的难度。
该模式下，全资国有数据集团参与了从公共数据汇聚、开发利用、交易等全链条过程，可能会对二级市场数据产品的开发形成较强的垄断性，不利于激发市场积极性。
4. 江苏模式
江苏省于2024年10月23日发布了《江苏省公共数据授权运营管理暂行办法》，这是中共中央和国务院《开发意见》出台后，全国首个省级层面印发实施的落实文件。
江苏省提出了“两级主体、分级授权”的运营模式。其中“两级主体”是指运营主体和开发主体，运营主体承担授权运营平台建设、数据加工处理、开发利用管理等公共数据授权运营工作；开发主体依托公共数据授权运营平台开发利用数据，形成产品向社会提供。“分级授权”是指省、设区的市人民政府授权本级数据主管部门试点确定本级运营主体，省数据主管部门制定统一的公共数据授权运营实施方案。
同时，江苏省办法明确了主体责任。运营主体由本级数据主管部门试点确定，作为公共数据授权运营的责任主体，建立健全安全管理制度，落实数据分类分级规则要求确保开发利用行为符合法律法规要求，并建立合规监测机制，对开发主体进行运营管理和培育服务。
开发主体则由运营主体按照市场化原则，根据申请条件公平公开择优遴选，鼓励支持引导符合条件的经营主体广泛参与，承担数据开发利用和数据产品经营的主体责任，应建立健全安全管理制度，确保开发利用和数据产品符合法律法规和标准规范。
