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【济邦时刻】告别黑臭水体,南宁PPP示范项目这样运作

作者:济邦咨询 陈付友 赵超越


2018年2月1日,财政部发布了《关于公布第四批政府和社会资本合作示范项目名单的通知》,第四批政府和社会资本合作示范项目名单随之出炉。由济邦担任交易顾问的“南宁市城市内河黑臭水体治理工程PPP项目”和“南宁市水塘江综合整治工程PPP项目”双双入选。


作为区内生态建设和环境保护领域的明星项目,南宁市城市内河黑臭水体治理工程PPP项目对于改善市区生态环境、完成2017年基本消除建成区黑臭水体的目标具有十分重要的意义,入选财政部示范项目更是对本项目的肯定与认可。


本期文章中,我们将以南宁市城市内河黑臭水体治理工程PPP项目为例,介绍PPP模式在城市黑臭水体治理中的运用及重、难点。

 

一、项目概况

南宁市城市内河黑臭水体治理工程PPP项目总投资约12.35亿元,项目合作期不超过15年:建设期自PPP项目协议正式签订起,不超过24个月,运营期13年。项目建设范围共涉及南宁市11条内河河道,包括那平江、西明江、二坑溪、朝阳溪、可利江、亭子冲、石埠河、细冲沟、黄泥沟、石灵河和凤凰江(沙井大道段、凤凰湖至邕江出水口),治理总长度约60公里。

 

本项目由南宁市城市内河管理处为项目实施机构。南宁建宁水务投资集团有限责任公司作为政府出资代表,与中选社会资本广西博世科环保科技股份有限公司和广西北部湾水务集团有限公司联合体,按照30%:70%的出资比例共同出资成立项目公司。项目公司以项目资本金作为注册资本,总金额27501.31万元,其中政府方出资代表占股30%,出资额约为8250.39 万元,社会资本出资70%,约19250.92 万元。

 

项目公司负责污水处理相关设施设备在运营期内的日常运营管理及维修维护,同时还应保证各河道水质按时达到双方约定的水质要求,并在合作期内始终保持其阶段性水质标准。政府根据定期考核的结果,向项目公司支付服务费用。

 

二、黑臭水体治理PPP项目的难点

不同于单一流域的综合治理,城市黑臭水整治项目有其独特的复杂性,主要体现为:

 

(一)污染源分布范围广,控制难度大,治理方式多样化

 

黑臭水体通常散布于城市各个位置。以南宁市为例,南宁市建成区有13条内河38个河段总长99.4km的水体属于黑臭水,普查出内河污水直排口309个,需纳入黑臭水体PPP项目治理的直排口有295个,整治河道总长超过60km。黑臭水体及整治范围遍布城区各处,某些黑臭河段甚至位于农贸市场或者居民区等人口稠密、施工难度特别高的地方。

 

南宁市城市黑臭水体成因主要有四点:一是沿岸生产生活污水直排;二是河床淤泥对水体的污染;三是两岸畜禽养殖排污、农业面源污染及初期雨水带来有机污染物进入水体;四是河道水资源量不足,水流动性差。

 

根据水体黑臭的不同原因,河道治理方式也十分多样化:截污纳污管线工程、生化污水处理厂、物化污水处理设备、底泥清淤工程、初雨调蓄工程、生态修复工程、监测设备等各领域工程交叉覆盖,充分践行“外源减排、内源控制、水质净化、补水活水、生态恢复”的治理路线。

 

(二)项目中的不同子项目在物理边界、责任边界和权利边界上重合度高,治理责任划分不清晰

 

应用PPP模式来治理黑臭水体,则合作双方势必要求划分清楚项目物理边界、责任边界和权利边界。

 

但黑臭水体在由于在地理上分布广泛且分散,很可能导致项目范围内的治理工程与其他项目或设施,如河道、堤岸、管道、绿地、居民区,甚至农田等存在物理边界上的重合。未来其他项目的施工活动均可能对本项目造成影响,从而出现多头施工、相互干扰的情形,增加管理难度。同时,政府与社会资本方很容易在污染源头管控和责任边界划分时遇到障碍。

 

由于河道水体消除黑臭后,其水质指标也不高,部分生化指标甚至属于劣五类(如氨氮),因此,消除黑臭只是河道水质改善的初步目标。未来,政府很可能根据水体功能规划做进一步的水质提升,从而使将来的治理活动与现有黑臭水治理项目出现大量权利义务的重合,导致重新构建合作条件。 

 

(三)项目产出绩效指标难设定,绩效考核难以操作

 

不同于单一流域的水质改善项目,黑臭水治理PPP项目由于项目范围大,责任边界不清晰,黑臭水体治理的产出绩效指标难设定,绩效考核难以进行。黑臭水体PPP项目的产出物是环境污染治理效果。为了准确全面地衡量环境治理项目的效果,就需要识别和设计若干绩效考核指标。但由于建设成本、运营成本和融资成本及风险溢价等项目全周期成本与绩效指标的非线性关系,指标选择和衡量存在很大难度。指标并非越多越好、越高越好。指标过高、过多,可能会使项目投资增加,项目经济性大大减弱,同时增加治理和运营维护的难度,为合作增加不稳定因素,还可能带来高昂的履约监管成本。而指标过低、过少,又会缺乏监督、激励效果,不利于激发社会资本积极性、提高财政资金使用效果。

 

且要保证如此大范围内的水体在长达10多年的合作期内都稳定达标,绩效指标的合理性和科学性尤为重要。在整个方案设计过程中,产出绩效指标的设定都是各方关心的问题。

 

(四)黑臭水体治理市场发育缓慢,合格运营商数量有限

 

长期以来,黑臭水治理没有形成一个稳定和长期的国内市场。目前具备整合设计、建设、融投资和运营能力的环境治理运营商较少,能够参与黑臭水体治理的合格运营商数量比较有限,政府可选择面不大。在采购社会资本时,很有可能容易出现流标或非理性报价现象。以本项目为例,尽管本项目在准备过程中进行了充分的项目推荐和市场测试,但参与并通过资格预审的有效申请人数量仅5家,参与投标的社会资本甚至不足三家,最终有关部门与咨询机构研究后采用竞争性谈判方式完成了社会资本采购。

 

本项目的潜在投资人数量有限,部分原因是前面提到治理范围、权利边界及绩效指标等提高了项目合作难度,同时也反映出国内合格运营商稀缺的现状。

 

三、项目亮点及成效

 

(一)克服黑臭水体治理技术复杂性,明确各方权利职责范围

 

项目实施机构为本项目进行了充分的前期技术准备,先后从2015年起投入资金,以专业调查公司为骨干,充分发动河道两岸群众,组成9个调查组,历时100余天,投入500多人次,充分掌握了南宁市的黑臭水现状和成因。2016年3月,组织国内知名的治理专家召开座谈会,踏勘现场、查阅资料,为南宁市黑臭水治理进言献策。2016年底,完成本项目《工程可行性研究报告》的编制和评审,基本确定了治理技术路线、投资规模等。

 

实施机构还委托济邦咨询和国环清华环境设计院组成联合顾问团队,为本项目提供工程技术、PPP方案设计和PPP法律咨询等在内的顾问服务。针对前面提到的项目在技术和交易条件方面的复杂性,本项目实施机构和以济邦咨询为首的顾问团队进行了充分研判。如针对项目的技术复杂性,顾问团队补充进行了现场踏勘,据此提出技术建议和注意事项;并组织多轮市场测试,向潜在社会资本公开项目技术资料,鼓励社会资本提前踏勘现场并形成自己的治理方案。针对责任和权利边界不清晰的情况,充分考虑各方实际操作中的需求,在实施方案及项目合同文本中提出了多种预案和衔接机制,尽可能为污染源头管控和责任边界划分扫除隐患。

 

(二)多轮磋商,在各个阶段充分与潜在社会资本沟通,最终确定阶段式水质目标

 

本项目在水环境治理最核心的水质目标的设置上,济邦咨询和国环清华环境设计院组成的联合顾问团队结合国家有关技术导则和项目实际情况,确定了一套“绩效考核指标集”的基准值。绩效指标对应着资本性投入(工程投资)+运营维护(运营成本)+工程技术解决方案的最终产出——境治理效果,并采用考核结果与付费挂钩的方式激励社会资本提高服务质量。

 

绩效考核指标基准值作为社会资本参与采购时的竞争基础,通过设置一定的沟通和评分机制,先后经过市场测试、资格预审、最终竞标等多个环节,让社会资本在应答文件中提出自认为可行的技术考核指标,咨询机构再结合社会资本方反馈的意见,不断修订考核指标。项目最终通过竞争性谈判方式,根据社会资本在谈判文件的水质目标承诺和专家综合评判,确定了本项目阶段式的考核标准。

 

与参与采购的社会资本的多轮沟通后确定双方共同认可的水质标准,既可避免完全由政府方面设置技术要求导致的“脱离市场,好高骛远”,又对社会资本提出了力所能及的高标准和严要求,使得最终确定的技术目标在采购限价和投资规模范围内,尽可能发挥社会资本的技术力量,同时兼顾了市场实情。

 

(三)社会资本争分夺秒,短期内显现阶段成果

 

目前,南宁市黑臭水体治理已取得阶段性成效。截至2017年12月25日,基本实现了2017年底基本消除建成区99.4公里黑臭水体的目标。当前项目正处于水质巩固和进一步深化的阶段。希望今后项目的顺利推进,有效解决南宁市困扰已久的黑臭水体问题,达到政府和社会资本共赢的美好局面,成为让人民拍手称赞的民生工程典范!