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【济邦时刻】 清库过后,PPP路在何方?

作者济邦北京办事处经理  娄国龙

进入2017年下半年以来,PPP行业迎来了大力度的整治。而其中,影响较为重大的,当数11月份财政部办公厅发布的《关于规范政府和社会资本合作(PPP)综合平台项目库管理的通知》(财金〔2017〕92号)。该通知强调了PPP项目的规范化运行,一些不符合规范或不适合使用PPP方式的项目将被退库清理。92号文同时旨在防止PPP异化为新的融资平台,表明了财政部坚决遏制隐性债务风险增量的决心。


时隔不久,国务院国有资产监督委员会也发布了《关于加强中央企业PPP业务风险管控的通知》(国资发财管〔2017〕192号)。众所周知,央企是PPP市场的主要参与者,192号文则彰显了国家对央企参与PPP经营风险的防范。审慎评估政府付费类PPP项目、可行性缺口补助PPP项目发债风险”,对政府付费类PPP项目和可行性缺口补助PPP项目可能引发的“变相举债融资”及“违法违规”进行了风险上的提示。


历经四年的快速扩张,PPP行业开始面临着调整。 PPP的监管风暴是否会升级?按照财政部此前的计划,PPP项目的清理要在2018年3月31日之前完成。三月过后,PPP又将路在何方,这些都是PPP行业的每一个参与者十分关心的问题。接下来,笔者试着从以下两个角度看待未来的PPP之路。


从92号文的规范PPP项目库来看:

首先,财政部的PPP项目库对于项目而言具有重大意义。财政部规定,对未纳入PPP综合信息平台项目库的项目,不得列入各地PPP项目目录,原则上不得通过预算安排支出责任。如果项目不在库内,那么相当于项目失去了财政部门的“背书”,金融机构以及其他PPP项目参与者的合作意愿将受到严重影响。


PPP 项目虽由各级地方政府发起,但入库后受财政部和发改委监管,地方政府受中央监督力量的作用。以河南省为例,河南省财政厅官网发布的《关于印发河南省PPP项目库清理规范工作方案的通知》,不但给出了应清理退出PPP项目库的整改措施,而且还列出了相关的工作时间表-如自查整改阶段(2018年1月5日-2018年2月25日)、复查验收阶段(2018年2月25日-2018年3月20日)。该通知所规定的PPP项目库清理规范工作方案,是当前PPP监管趋严、监管落实力度进一步加强的写照。目前的清库整理,总的来看力度较大。根据财政部PPP中心的数据显示,截止2018年1月,PPP的退库项目总规模已经超过2万亿,大量的项目被清理出库。如此大规模的清库整理,对PPP行业的规模产生了一定的冲击。

  • 笔者认为,对近期的清库整理,无需过分恐慌,但也不应对清库整理后的PPP行业过分期待。


为什么无需恐慌?

 首先, 根据兴业证券宏观研究院的数据,在所有的退库项目中,有79%是处于识别阶段的PPP项目,12%处于准备阶段,而处于采购阶段和执行阶段的项目规模占比仅为4%和5%。 需要知道的是,PPP入库项目的落地率偏低,维持在30%左右;财政部PPP示范项目的落地率较高,达到了80%。对于当前退库清理的项目,大部分属于这些落地概率低的PPP项目。而对于那些进展顺利的、处于采购阶段和执行阶段的项目,本次的清理出库实则影响有限。而退库的项目呈现出经济落后的省份占比高和使用者付费项目及可行性缺口补助的项目占比高的特征。 经济落后省份退库项目多(例如云南18.7%和内蒙古17.3%) ,可能是因为这些省份的财政约束较大,政府的支出责任亟待控制;使用者付费和可行性缺口补助的项目占比高于政府付费类项目,则从侧面验证了财政部PPP项目库此次的清库整理标准:非公共服务领域、无运营、无绩效考核机制、社会资本不承担建设运营风险、拒不公开相关信息的项目将被清理出库。由此看来,PPP项目的退库清理,还是紧扣了92号文的精神和近期的PPP监管主题思想:1.不忘初心-回归到“公共”二字,即提供有质量的“公共”产品与服务;2.防范地方债务风险;3.将PPP从重建设轻运营的错误思路中拨正,变为重运营重管理。这是对PPP行业发展的规范和引导,是助力PPP行业的可持续发展,而并非对PPP行业的扼杀。

同时,我们也不能盲目的乐观,想当然地认为每次的触底都会带来反弹。可以预见的是,PPP行业的调整仍将继续。对于不能盲目乐观的原因,笔者认为主要有两个:地方政府对PPP的态度有所转变和金融机构对PPP项目的态度谨慎。我们都知道,地方政府对PPP及基础设施建设的态度取决于中央层面的态度。控制地方政府的债务风险、金融去杠杆是近期PPP项目监管政策和融资监管政策频出的主要原因。这两项任务在短期内不可能改变。政府对待PPP的态度也从快速扩张时期的支持转为谨慎。在快速扩张时期,地方政府尤可凭借PPP模式通过融资平台等方式融资,并将政府的项目支出责任纳入一般公共预算支出。而现在,PPP项目支出的上限严格按照10%红线来、支付费用捆绑绩效、拒绝明股实债等等,这些新的标准对政府开展PPP项目产生了冲击。不仅是银行业,政府也处于调整观望期。  此外,金融机构对待PPP项目的审慎态度也制约着PPP行业的发展回到繁荣之路。从去年年底开始,多家银行对PPP项目的放款态度逐渐转向谨慎。据一些业内人士称,PPP融资偏紧的状况至少会持续到财政部PPP项目库清理完成之后(也就是3月份之后)。众所周知,PPP项目的执行主要靠贷款资金来撬动,而项目参与方的自有资金只占少数比例。此前银行放款的项目,绝大多数靠的是政府的刚性兑付信用。目前,政府付费类项目(占总项目的60%以上)受到更为严格的督查入库条件、各类“异化”的PPP项目被整顿、几近饱和的财政承受、更为收紧的货币政策,都使得银行等金融机构的风控加强、参与度降低。投入PPP项目的信贷资金相信在近期会保持收缩的态势。


从财政部发布的第四批PPP项目名单来看:

2018年2月份,财政部发布《关于公布第四批政府和社会资本合作示范项目名单的通知》,确定396个项目入选,总投资额7588亿元。相较于第三批示范项目的入库516个和投资额11708亿元,我们可以清楚的看到:第四批PPP项目不管是从投资额还是从项目数量上都较第三批都有所下降。

虽然项目数量和投资额都有所下降,但是第四批PPP示范项目让大家看到了一些新的变化。首先,有两个细节值得关注:第四批示范项目中,可行性缺口补助类项目数量最多,占比67%,有267个;第四批示范项目中,环保类项目占比达到了30%。可行性缺口补助类项目具有一定的使用者付费基础,并且能够产生稳定的现金流;立足于中长期看,环保类项目具有比较强的运营属性,在项目的运营期内亦能够产生稳定的现金流。并且,环保类项目的质量优质,环保也是当前政府在去杠杆之路上的重要课题,笔者相信水污染治理和防治、土壤污染防治以及生态系统的保护等会持续成为PPP行业的优质项目和“美丽中国”的重要组成部分。 因此,从侧面可以看出,运营属性强、能够产生一定的现金流是第四批PPP示范项目的重要考量,同时也验证了目前PPP市场发展的趋势和旋律:具运营属性、具稳健回报、具较高的质量。

其次,民营资本参与PPP示范项目的程度得到提高。根据财政部PPP中心的数据,在第四批396个示范项目中,民营资本的参与数量为143个,占比达到58%。民营资本一直是PPP行业中弱势的一方 - 不管是资金、技术,亦或是资源和项目准备。从近期的政策导向来看,民营资本参与PPP项目的扶持度得到提升,而央企等国有资本参与PPP的程度则受到限制。 民营资本的市场属性强,创新能力和运营能力也更加具有优势。吸引更多的民营资本参与到PPP项目中,不但能够为PPP发展注入竞争力和活力,也能够进一步增加公共产品和服务供给的效率和质量。

从长期来看,这些变化对PPP行业的可持续发展不无裨益。

结束语:

从短期来看,PPP行业头顶上的达摩克利斯之剑-项目入库从严、地方政府债务严控、金融机构的态度审慎仍将继续出清部分PPP项目、制约行业的景气。但长期来看,“差”的项目的出清整改和“优”的项目的顺利进行、民营企业的参与度提升将为PPP行业的后续发展打开空间。