导读
2017年四季度以来，PPP监管政策频出，形成市场上所谓的“政策多杀”的现象。从更长的历史视角看，今天这样的局面并非最坏的情景，我们需要充分研讨产生问题的原因和可能改进的方向，一起稳住行业，挤出泡沫，提升品质，让PPP行稳致远。
PPP模式是与传统的政府提供模式相对应的，一种替代性的基础设施和公共服务的交付方式，即一种新型的公共产品供给方式。其致力于在公共部门和私人部门之间，通过最优风险分配和长期履约，提高公共产品及服务的效果（产出绩效导向）和效率（全生命周期成本导向，关联“物有所值”）。PPP模式可以在一定程度上弥补公共部门和私人部门的不足，避免“市场失灵”和“政府失灵”，但不能为项目提供超越经济规律的解决路径，即它只适用于部分领域和项目。
PPP强调绩效导向，强调提高效率，学者们也总结过PPP的很多功效，这些都可以算是初心。但我们仔细想想这一轮PPP的发展，这些初心实现了多少？或者说我们在政策制定、方案设计的时候，但凡是看过或编制过PPP项目实施方案的，和这些目标比较起来，例如风险分配，多少风险分配就是一张简单重复使用的表格、剪切加粘贴这么一种方式的风险分配的过程，这其中体现了多少风险分配优化？跟这样一个目标比较起来可能差距甚远。再如，现在项目推得太快，变成了追求单一的目标或者不是那么重要的目标，如融资。必须承认，融资是一项重要的目标，但是变成唯一的目标就容易走偏。
推广应用PPP模式的动因（初心）
从PPP在我国的发展历程看，理念的宣导和试点自上世纪80年代开始，从90年代中期到2000年是萌芽期。2004-2008年，我国PPP发展迎来第一个小高潮，其中以市政公用的特许经营为主，那时就给污水处理厂BOT项目建财务模型，十多年来，项目核心的交易结构和方法并没有本质上的变化。2009-2013年，因为四万亿投资计划的影响，PPP处于低潮期。2013年底吹响新一轮PPP冲锋号，PPP迎来发展高潮，行业发生翻天覆地的变化。
三年多时间里，我国构建了一个相对完整的PPP政策体系；发展成为全球PPP规模最大市场(根据财政部PPP综合信息平台数据，截止2017年12月31日，全国入库项目数量达 14059个，项目规模共 17.74万亿元），速度在全世界PPP发展历史中罕见；PPP产业链和衍生市场获得极大发展，包括工程设计承包、咨询培训、数据分析、资产运营管理、各种PPP基金……；对地方政府基建融资方式和工程承包商业务转型影响巨大。
从商业上来说，本轮PPP的行业适用面也大大扩展，从2004年的市政公用项目和公路交通项目，扩展到国家发改委提出的七大领域十几个行业、财政部PPP项目库中的十九类行业，如果再细分，可达到几十类行业。项目多，行业的广度和深度都打开了。适用行业的扩展带来了市场的扩大，承包商、咨询公司都是受益者。
如果把本轮PPP发展称做PPP新政的话，新政在构建一个10万亿级市场的同时也出现一些乱象：重建设轻运营、无绩效考核、拉长版BT、央企国企单一投资人结构、名股实债、小股大债、极高杠杆……。不经意间，我们发现PPP已然出现产能过剩，各种娱乐化的“周边产品”繁荣，从而引发了监管层的担忧。而且，这股潮流和我国经济政治调整的周期叠加起来，形成了最近一个季度以来监管政策频出，对PPP形成“政策多杀”的现象。可以说，用“哀鸿遍野”这四个字来形容行业近况并不为过。
市场普遍认为这次调整从2017年第四季度开始，其实早在2016年底，财政部分管副部长在昆明举行的“全国财政系统PPP工作推进会暨示范项目督导会”上，就谈到了部分项目实施不规范问题、单纯追求融资目的，并提出了警告。2017年7月的财政部PPP工作会议上，部领导又提出PPP不规范的“四化”现象和坚持“四性”要求。在2017年11月初的“2017第三届中国PPP融资论坛”上，财政部主管官员明确说“我们正在起草文件，很快市场会看到，不规范的话要出问题的”。之后规范治理文件一个个出来，如财办金〔2017〕92号、国资发财管〔2017〕192号文件，以及金融监管机构的资管新规征求意见稿。
在热闹狂欢了三年多之后，风向大为转变。笔者也发现，有关PPP的讨论，境外机构以前比较关心，最近热度也大大下降。回顾一下PPP的基本理念和核心逻辑，这十多年特别是近三年的发展变化，PPP热潮有其形成的基础，而过分的一哄而上也埋下了触发监管行动的隐患。
从项目层面看，之前很多情况下我们把初心和目标忘掉了，如项目识别走了形式，筛选机制没有发挥作用；专业机构也做得不够到位，在项目识别阶段筛选效果不彰，导致进入采购阶段的项目物有所值不明显；由于市场上优质的专业咨询服务供给不足，有些项目的实施方案（质量）非常糟糕，完全不具可融资性。
诸多问题交织在一起，包括：
（1）准备阶段。市场测试广度深度不够，对市场声音倾听不够，财务测算不准。 （2）项目采购。PPP项目两标并一标合规还是不合规，讨论非常多，但最终没有结论，《基础设施和公共服务领域政府和社会资本合作条例(征求意见稿)》（《PPP条例（征求意见稿）》）也把这一问题回避了。一些很有创新性的采购方式，如竞争性磋商，本来是一个非常有弹性的竞争磋商的采购办法，但在PPP应用中缺乏监管和引导，没有认真让供需双方去充分博弈和整合，导致实操结果逐步劣质化，竞争磋商变成二次报价。 （3）PPP协议。我们曾数次建议不宜搞标准示范文本，可以规定一些核心条款及其应用指南，现在市场上看到的各个部委和行业协会发布的PPP项目标准合同文本，对实际操作发挥了多少指导作用？ （4）绩效监测。实施机构监管体系的建立，目前问题还没有暴露出来，但是PPP项目推广应用三年，合作项目已经走到运营这一步，谈绩效问题的次数比三年前要多很多。最近我司一位同事在财政部培训会上介绍了PPP绩效考核和办法，受到广泛关注。 （5）移交。这个阶段还没有得到关注。从我们参与的一些BOT后评价项目，深刻地感受到全面的风险分配和回报机制设计、合同条款设计、精细严密的程序约定，对移交的平顺非常重要。反观现在的项目合同约定，到项目移交阶段可能会有很多麻烦和问题。
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对PPP现状问题做一些梳理，笔者认为在需求方、供给方、第三方机构、行业治理等四方面尚存在改进空间。比如，立法是一个非常重要的行业治理议题，去年7月份《PPP条例（征求意见稿）》发布后，业内反响很大，但下一步进展还存在很多不确定性。再如，行业缺乏共同的知识体系，探讨问题很难在同一认知基础上进行。在民营资本介入不足方面，国家发改委、全国工商联等多次发文支持，最近在部分项目评审标中，民企可以获得加分优待等。
PPP脆弱的制度环境是造成今天PPP乱象的一个重要原因，归结起来，笔者认为以下几方面在下一步的规范调整中需要予以重视。
首先，整个PPP领域的立法和执法缺失。除了上面提到的立法进程滞后，在执法层面，不按要求办事，企业选择性应用政策规定，而没有相对应的（惩罚）机制解决出现的问题。笔者一直说，“不长牙齿的监管是纸老虎”，效果会大打折扣。
其次，PPP融资持续疲软。现在突出的问题是资本金来源问题，PPP有限追索项目融资未得到解决。资本金的核心问题是股权投资回报率不高、风险收益不对称的问题，资本承担了那么大的全生命周期风险，7%的权益投资回报率肯定是不够的，对机构投资人没有吸引力。此外，银行的有限追索项目融资专业能力也需要提升。如果金融机构不能按照项目不同的风险度进行差别定价和管控，PPP融资是行不致远的。过去几年因为金融市场的过度繁荣和创新过度，PPP资本金缺口问题被掩盖了，结果现在监管一严，这个缺口暴露出来，比较难解决。
最后，PPP项目程序没有得到严格执行。我们究竟是从更长远的目标去看待PPP的未来，细水长流，慢慢地做逐渐去升级，还是出于短期目标，为了快速出名赚热钱跑路？PPP模式从1.0版到2.0版，未来再到可持续发展的3.0版。3.0版的目标目前可能有些远大，现阶段我们需要着力解决2.0版的问题，解决规范的PPP操作走样的问题。我们必须放弃短期视野，克服冲动。一些地方政府、投资机构和咨询公司坚持理念，注重细节，要求合理的回报或服务价格，却经常被误解为行动缓慢、高价格，但其实恰恰是这个行业最需要的。如果我们没有端正好长期发展的思想，行为就会走偏。
来源 | 知财晓税（xinlicai2013）
作者 | 张燎（济邦咨询公司董事长）