北京办经理 耿天琪
1. 我国养老行业发展情况
养老产业是指以老年人为服务对象，通过满足老年人日常生活基本需求及多样精神需求，同时为其提供商品和服务的综合性产业。
目前，已经进入老龄化社会的我国面临三个问题：
首先，人口基数大。根据国家统计局相关数据，截止2017年年末，中国大陆总人口为13.9008亿人，比上一年末增加737万人。其中60周岁以上人口2.4090亿人，占总人口17.3%。65周岁及以上人口1.5831亿人，占总人口的11.4%。预计2025年，我国老年人数量将达到3亿人。
其次，老年人口增长速度快。我国老年人口增长现在正处于高速增长中。大致到2034年左右，老年人口增长将进入一个平稳期，60岁以上人口将占到总人口稳定在30%。
最后，高龄化趋势明显。截止2017年初，80岁以上老年人口达1300万人，约占全国老年总人口的9.7%，而且每年增加的比例约为4.7%。
人口老龄化已成为我国面临的最重要的民生问题之一，如何更好地“老有所养”是我们急需思考的问题。
我国现有的养老模式有三种，分别是：家庭养老、机构养老和社区居家养老。根据明树数据，目前在我国，家庭养老、机构养老和社区养老的分布占比分别为96%、3%和1%。
受制于我国落后的养老保障制度以及我国人民根深蒂固的“儒家”思想，我国的养老产业发展程度严重落后于我国的经济发展速度。依据市场调研结果，2014年我国养老产业的市场容量为4.1万亿，占GDP的6.44%。预计到2020及2030年，我国养老产业的市场空间分别可以达到7.7万亿及22.3万亿。但现在我国每年提供的养老产品和服务还不足千亿，供需缺口非常大，市场有待发掘。
其次，我国养老“未富先老”现象十分严重。该问题可从成本与收入两方面来分析，从成本来看因长期计划生育政策实施，独生子女养老压力变得非常沉重，一个家庭承担4个老人的养老费用。从收入来看，发达国家进入老龄化社会时人均GDP为5000-10000美元，而现在我国还不到1000美元，以上两个问题同时制约了我国养老产业的发展。
总上所述，考虑到日渐增长的养老需求，养老行业亟待供给侧结构性改革。供给侧结构性改革应侧重增加高质量的机构养老比例，而机构养老涉及土地使用权、高端医用设备以及照护服务人员薪资等成本，若由政府投资建设则会大大增加政府财政负担，所以可以考虑采用与社会资本合作的PPP模式来建设。
为了推进养老行业的发展，2012年以来，政府相继颁布了与养老服务行业相关的政策，以鼓励发展该行业，同时积极支持社会资本进入养老领域。
2013年，《国务院关于加快发展养老服务业的若干意见》（国发[2013]35号）中提到支持社会力量举办养老机构，在资本金、场地、人员等方面进一步降低社会力量举办养老机构的额门槛，同时鼓励境外资本投资养老服务业。这一政策是对社会资本参与养老服务业的鼓励。
2015年，《关于鼓励民间资本参与养老服务业发展的实施意见》（民发[2015]33号）中不仅涉及到“支持采取股份制、股份合作制、PPP（政府和民间资本合作）等模式建设和发展养老机构”，还提出“加大对养老服务业发展的财政资金投入，充分利用支持服务业发展的各类财政资金，探索采取建立产业基金等模式”。这一政策明确指出可以采用PPP的模式来建设养老服务业，为政府和社会资本提供了一种全新的合作模式。
2016年，《中国人民银行民政部银监会证监会保监会关于金融支持养老服务业加快发展的指导意见》（银发[2016]65号）中提到支持符合条件的养老服务企业上市融资或通过债券市场融资，同时支持多元资金支持养老服务业发展。比如，鼓励金融机构通过基金模式，探索运用股权投资、夹层投资、股东借款等多种形式，加大对养老服务企业、机构和项目的融资支持。这一政策在一定程度上拓宽了参与养老服务行业的融资方式，减轻了一些融资压力。
2017年，《关于运用政府和社会资本合作模式支持养老服务业发展的实施意见》（财金[2017]86号）中进一步表明了政府方面的态度：重点引导和鼓励社会资本通过PPP模式，立足保障性基金养老服务合改善型中断养老服务，参与养老服务供给，同时鼓励金融机构通过债券、股权、设立养老服务产业基金等多种方式，支持养老领域PPP项目。
2. PPP模式在我国养老服务业的发展情况
2.1 入库项目总体情况
2.1.1 入库项目情况
从入财政库总数额来看，截止2017年11月3日，我国养老PPP项目入财政库总数为322个。且从2014年开始出现了高速增长，增长率约为785%，与PPP行业发展情况相符合。
图2-1 我国养老PPP项目入财政库情况
数据及图片来源：明树数据
从地区分布情况看，我国养老PPP项目集中在山东省、贵州省、河南省，数量分别是46个、43个及21个。直辖市中除北京有9个项目外，天津、上海、重庆均无该类项目。总体来看，南方的养老PPP项目较多。
图2-2 我国养老PPP项目地域分布情况
数据及图片来源：明树数据
从回报机制来看，我国养老PPP项目主要采用使用者付费模式，占比约70%，而可行性缺口补助约为27%，政府付费约为3%。个人认为由于现在我国老年人口付费能力不足，不宜直接采用使用者付费模式，会导致社会资本运营期运营状况恶化，降低社会资本参与该行业的积极性。
图2-3 我国养老PPP项目回报机制情况
数据及图片来源：明树数据
从运作模式来看，我国养老PPP项目多采用BOT模式以及BOO模式，总占比高达83%。若该养老项目社会公益性较强，则适宜采用BOT模式；若项目经营性较强且社会资本为能力较强的养老行业运营商，可采用BOO模式。
图2-4 我国养老PPP项目运作模式情况
项目落地情况数据及图片来源：明树数据
2.1.2 项目落地情况
本文项目落地定义为PPP项目实施机构与中标社会资本签订PPP合同。
根据此定义，截止2017年9月底，我国养老PPP项目总落地74个，落地总规模为587.43亿元。从落地项目运营模式看，采用BOO模式占比50%，采用BOT模式占比44.8%。从回报机制看，使用者付费占比67.2%，可行性缺口补助占比32.8%。
注：以上数据来源明树数据。
2.2 存在问题及相应解决措施
2.2.1 项目用地问题
根据《中国人民共和国土地管理法》第五十四条相关规定，建设单位使用国有土地，应当以出让等有偿使用方式取得。但是城市基础设施用地和公益事业用地以及国家重点扶持的能源、交通、水利等基础设施用地经县级以上人民政府依法批准，可以以划拨方式取得。由此可以看出大部分的PPP项目土地可以通过划拨的方式取得，但对于那些具有一些经营性的项目一般会采取有偿使用方式。通常有偿使用方式包括招标拍卖挂牌及协议出让。
其中中华人民共和国国土资源部39号令《招标拍卖挂牌出让国有建设用地使用权规定》中第四条规定：工业、商业、旅游、娱乐和商品住宅等经营性用地以及同一宗地有两个以上意向用地者的，应当以招标、拍卖或者挂牌方式出让。
国土资源部令21号《协议出让国有土地使用权规定》中第九条规定：同一块地有两个或者两个以上意向用地者的，市、县人民政府国土资源行政主管部门应当按照《招标拍卖挂牌出让国有建设用地使用权规定》，采取招标、拍卖或者挂牌方式出让。
从上述条令可以看出，如果养老类PPP项目要通过有偿使用方式获取项目用地就可能会导致PPP项目中标人与项目用地中标人的不一致。针对此问题，笔者进行了下述思考：
首先，考虑是否可以扩大划拨土地目录范围，若考虑到划拨土地目录范围更改涉及面较广，那是否可以单独设立PPP划拨土地目录范围并规定PPP项目执行此目录范围。同时将微利型项目划进目录中，原因如下：根据《关于规范政府和社会资本合作（PPP）综合信息平台项目库管理的通知》（财办金[2017]92号）相关规定要审慎开展政府类付费项目，那么项目大多数只能采用使用者付费类。有使用者付费，就要有一些收益类项目，这属于供给决定了需求。但如何划定微利型项目是个问题。
其次，依据《传统基础设施领域实施政府和社会资本合作项目工作导则》（发改投资[2016]2231号文）中第四章第十三条。为了PPP项目顺利进行，如果相关项目建设用地若涉及土地招挂拍，鼓励相关工作与社会资本方招标、评标等工作同时开展。有此依据后，PPP项目相关实施机构可以尝试将土地招挂拍与社会资本招标并为一标来进行。
2.2.2 运作方式问题
从上述数据可以看出现在该类项目主要采用BOT及BOO模式。但由于养老服务业的特殊性，多数项目会同时包含一些使用者付费可期及公益性项目，若一个项目一刀切只采用BOT模式或BOO模式则不是那么合理。首先，养老公寓、养老商业中心、颐养学院等属于使用者付费可期项目，此类项目是项目公司收入的主要来源，为了保障运营效果以及增强对社会资本的吸引力，此类项目可以采用BOO模式。而类似社会福利中心等公益性较强的项目则适宜采用BOT模式，在项目公司运营起来期满后移交给政府。其次，由于现在PPP项目大多将项目的设计与融资一同交由社会资本方负责，所以养老型PPP项目也可以进行此方面的考虑，将设计与融资加入运作方式，采用DBFOT与DBFOO的相结合的模式。
总之，依据项目具体包含的内容及实施机构和投资人双方意见来采用运作方式。
2.2.3 绩效考核问题
一般绩效考核分为可用性绩效考核和运营期维护绩效考核。其中可用性绩效考核有国家、省、市出台的政策可以参考，问题不大。运营期绩效考核则相对复杂，除了要考核建设期基础设施及基本管理情况外，还要考虑运营情况。而养老型PPP大多提供的是软性服务，缺乏规范性考核指标。并且现有养老项目大多侧重于可用性考核忽略运营期考核，这种做法不但使得监管难度增大，也不符合现有PPP政策重视运营的趋势。
首先，针对养老PPP项目包含的内容不同，建议对不同内容分开设置考核指标。比如颐养学院可以为老年人提供各种俱乐部活动（老年课堂）、心理咨询、老年金融理财科普等等。那么例如，老年课堂的考核可以从授课老师资格、课堂内容丰富程度、老年人课后满意度问卷调差等方面着手；心理咨询则可以从心理咨询师资格、咨询频率等方面考核；老年金融理财科普可以从科普人资格、科普内容是否与老年人相适宜等方面进行。总之，运营期考核不应是一个死指标，要因项目具体内容、因投资人能力以及项目实际情况来变化。
其次，运营期绩效考核的具体管理办法一般由咨询单位进行编制，但是一些咨询单位有时并不能完全掌握各行各业的具体情况，所以运营期绩效考核就没有办法那么严谨、全面，这一问题又会使得运营期绩效考核成为一纸空文。
所以，针对以上两个问题（包含但不限于是养老型PPP项目），建议相关实施机构或咨询部门可以考虑聘请专业的运营期绩效考核编制单位来编制，使得每一项考核更符合项目，更能够落到实处。
2.2.4 项目融资问题
一般PPP项目（包含但不限于养老型PPP项目）的融资是由项目公司作为借款人来筹借贷款，其中项目公司是指由项目实施机构与中选社会资本专门为此项目建设、运营而出资成立特定目的载体（SPV）。一般此种类型贷款会以项目公司的现金流量和收益作为还款来源，以项目公司资产或权益作为贷款抵押物，也就是通常所说的ABS。
但根据《中国银监会关于进一步深化整治银行业市场乱象的通知》（银监发[2018]4号）中的要求：未按照“穿透式”和“实质重于形式”原则进行风险管理并足额计提资本及拨备，或未将最终债务人纳入统一授信和集中度风险管理都算违规开展同业业务。这也就说明日后银行业需严格执行穿透授信，尤其对于特定目的载体投资穿透至最终债务人。那么对于PPP项目的融资影响将是日后不能授信给项目公司，而要直接穿透授信于最终债务人-社会资本。
但这种规定会在一定程度上降低各大银行的投资意愿，因为穿透至最终债务人，若债务人的底层资产十分繁杂那么会大大增加各大银行的工作量。再加上现在商业贷款的利率又不断在上浮，都增加了社会资本的融资难度。
针对此种情况，建议分情况采取穿透式授信，即银行需要对债务人进行分层次管理，当债务人满足一定条件后，给予一定优惠条件。比如对债务人近3-5年资产或净利润或信用状况进行考核，当债务人满足此等条件后，只需要给底层资产X%授信即可。这在一定程度上减轻银行的工作量，增加银行贷款意愿，以及降低社会资本融资难度。