作者：济邦咨询  乌鲁木齐办高级经理 张智田

近期，各大有关PPP的公众号都在发布关于“新疆PPP项目全线停工”的相关文章，坊间更有甚者传言新疆叫停所有的PPP项目。针对以上情况，谈一点个人的理解，希望能对新疆的PPP项目发展有所裨益。

2018年国务院政府工作报告正式提出要防范化解重大风险，尤其是加强金融机构风险内控和防范化解地方政府债务风险。在这种情况下，国家财政部出台了《关于做好2018年地方政府债务管理工作的通知》财预〔2018〕34号文、《关于规范金融企业对地方政府和国有企业投融资行为有关问题的通知》财金〔2018〕23号文等文件对地方政府债务管理和国有金融企业投资行为进行了详细的规定。

针对上述规定，2018年3月29日新疆维吾尔自治区发改委官网公布了一篇《自治区发展改革委立即行动 细化工作措施 坚决全面落实自治区党委防范化解政府债务风险各项安排部署》的文章；而在2018年3月27日新疆准东经济技术开发区规划建设局则发布了《关于暂停开发区2016-2017年政府类项目的通知》。这两篇文章的发布引发了之后“新疆PPP项目全线停工”的广泛讨论。

第一篇文章主要分为两部分，第一部分“要贯彻‘四个一律’要求，进一步加强基本建设项目管理，从源头上杜绝新增政府债务。”主要是对可能导致债务风险或隐性债务风险的项目及项目资金来源做出了规定，针对的是建设项目的资金来源尤其是地方配套资金的问题。在保证不新增政府债务并保证资金来源的情况下，投资项目是可以实施的，这其中必然包含合乎政策规定的PPP项目。第二部分是分六种不同情况，全面清理2017年以来的政府投资项目。针对可能导致债务风险或隐性债务风险，以及地方配套资金来源是否落实、项目是否开工的情况，详细规定了审批的程序及具体操作方式。明确规定了只有对无法化解政府债务或政府隐性债务、未落实资金来源的项目才停止建设、不得上报及受理。

第二篇文章是新疆准东经济技术开发区规划建设局对开发区的建设施工企业下发的暂停施工的通知，内容主要是针对政府类项目进行排查、梳理建档，并没有表示终止PPP项目。

由加强新疆政府债务管理推测出全面叫停新疆PPP项目，笔者认为有失偏颇。

首先笔者认同自治区党委及政府对地方政府债务风险控制的政策，只有将地方政府债务的风险得到很好的控制，才能达到经济高质量发展的要求。但是这绝不意味着把政府债务就简单的等同于PPP项目的政府支出，更不能把防范地方政府债务风险等同于全面叫停PPP项目。我国的政府债务按用途可分为建设公债和财政公债，而目前地方政府的债务多属于建设公债。建设公债属于生产性债务，这类债务主要是地方政府为提高本地区基础设施和公共服务水平，改善当地居民生活环境和投资环境形成的，这类债务的形成有其特定的历史原因。PPP项目的正式大规模的推行是2014年才开始，在这之前，地方政府的债务已经存在。而PPP项目的不规范操作或者“伪PPP项目”，确实在一定程度上增加了地方政府债务，也造成了PPP项目形成政府债务的错觉。尤其是有些地方政府在脱离自身财政承受能力的情况下，盲目的实施一些并不适合按PPP模式操作的项目，这样就造成政府债务风险的更进一步的累积，从而引发了更大范围的风险。

PPP项目的实施，无论是国外的经验还是国家倡导的方向，有一个很重要的目的是化解地方政府债务，平衡地方政府事权和财权不一致的目的，这一点我们可以从《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》国发[2014]43号文第二部分第三条“推广使用政府与社会资本合作模式。鼓励社会资本通过特许经营等方式，参与城市基础设施等有一定收益的公益性事业投资和运营。.....政府对投资者或特别目的公司按约定规则依法承担特许经营权、合理定价、财政补贴等相关责任，不承担投资者或特别目的公司的偿债责任。”得到证实。然而由于地方政府和具体执行PPP项目的实施机构对于PPP项目理解的偏差，把PPP项目仅仅当作是地方政府融资的一种手段，才造成目前这种把PPP项目的财政支出等同于地方政府债务的概念，一谈防范地方政府债务风险，PPP项目就“躺枪”。

从新疆的PPP项目的情况来客观分析下“全面叫停”的可能性和将面临的问题，目前可以简单分为以下三种类型：

第一种情况，未签PPP项目合同，也未开工建设。这类项目由于政府和社会资本方没有实质性投入，甚至还在准备阶段，因此风险较小且可控。对于此类项目，应该根据相关政策尽快整改PPP实施方案，如发现确实不适合通过PPP实施，或者地方财政已无力承担的，才应该叫停或者采用其他方式运作。

第二种情况，已签PPP项目合同，但资金未到位，无法开工建设的。此类情况发生的主要原因有：1、融资成本的上升导致投资人无法按照预期融资成本获得项目贷款，甚至一些违规采用债务资金作为资本金的投资人连资本金都无法到位；2、部分金融机构因为对PPP的误解和对政策的误读暂停了PPP项目贷款，比如将87号文中的政府购买服务负面清单直接误解成PPP负面清单；3、由于项目自身的不规范，导致无法获得金融机构的贷款。对于这些项目政府机构的介入、与金融机构的沟通以及PPP项目合同的修约（将原先不符合政策的地方进行完善修订，同时给潜在风险敞口上补丁）才是当务之急。而“全面叫停”反而容易使政府直接成为PPP合同的违约方，并附有支付违约赔偿金的责任，反而增加了政府债务。

第三种情况，政府和社会资本方已签PPP项目合同，资金已到位，已开工建设。这种情况与上述情况有类似之处，就是直接“叫停”将把政府置于违约方的地位；但更严重的是，在建的项目停工，后续如无法找到合适的社会资本方，就会造成项目烂尾，最终既不能达到预计的社会效益，又不利于政府资金的有效使用。而对于社会资本方来说，项目一旦停止，前期的投入必定会造成一定损失，例如临时设施的建设及接入等，尽管可以根据合同与政府方进行协商提前终止项目，但投入在短时间内无法收回，还会陷入漫长的谈判中去，工程机械的租赁费，劳务费等费用会遗留下较大的问题。

然而上述问题仅仅是项目自身所产生的问题，从更长的时间周期来讲，如果全面叫停PPP项目，会对新疆整体投资环境产生较大的负面影响，直接导致投资方和金融机构对地方政府的信誉及投资信心大打折扣，进一步影响到新疆长远的经济发展。此类负面影响往往持续时间较长，要想转变也十分困难，需要地方政府花成倍的努力才能扭转局面，使投资人重拾信心。因此，无论对于上述哪种情况，简单粗暴的“叫停”项目对于基础设施仍然相对落后的新疆地区来说并不可取。

目前新疆投融资体制改革已经进入深水区，新疆PPP项目的实施必须结合新疆的实际情况回归到其实质。我们必须要深刻认识到并不是所有的固定资产投资项目都适合PPP模式，PPP模式也不是万能的，但也不是把所有的PPP项目都叫停，就一定能防范和化解地方政府债务风险。

因此，为了改变以前大干快上，不规范层出不穷的局面，首先要做的还是纠正地方政府以及金融机构对PPP的认识，避免由于认知错误导致方向性偏差。同时，在项目识别阶段就需要严格筛选，将不适合按PPP模式操作的项目从项目储备库中剔除，对财政承受能力以达上限且无法通过其他来源覆盖政府支出的地区，需要控制PPP项目的数量；在准备阶段对PPP实施方案进行严格把关，从根本上杜绝固定回报，强调依效付费、风险共担、收益共享；在采购阶段不仅要对潜在社会资本施工能力进行要求，更要对其资金实力、融资能力及运营能力设定标准，确保项目的真正落地（融资交割）；在执行阶段要加强对资金来源的监管，同时充分利用外部智慧对项目进行真正的绩效考核。