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我国县域城乡一体化生活垃圾清扫收运系统PPP项目实操总结

作者:济邦咨询  南京半高级经理 徐小飞

传统观念上的垃圾处理,多指垃圾的末端处理环节,如采用填埋、焚烧或堆肥等方式,对垃圾进行无害化、减量化及资源化处理。2002年国家发改委牵头颁布《关于印发推进城市污水、垃圾处理产业化发展意见的通知》(计投资[2002]1591号),明确提出:“解放思想,采取有利于加快建设、加快发展的措施,切实推进城市污水、垃圾处理项目建设、运营的市场化改革”。自此,很多地方政府通过特许经营权授予将垃圾末端处理进行市场化运作,近两年来,随着PPP模式的推广,环卫行业市场化改革的视角从垃圾末端处理逐渐聚焦到前端环节(包括清扫、收运等),同时也涌现了一批具备相应专业运营能力的社会资本,2015年财政部颁布《关于在公共服务领域推广政府和社会资本合作模式的指导意见》,提出:“在公共服务领域推广PPP模式,地方政府通过采用PPP模式引入社会资本,将道路清扫保洁、垃圾运输、环卫设施建设等推向社会,实行市场化运作”,进一步推动了环卫行业前端环节的市场化变革。


笔者有幸于2015年参与了安徽某县(下文简称“M县”)的城乡一体化生活垃圾清扫收运系统PPP项目(下文称“本项目”),在此之前,因市场上鲜有类似项目运作,缺乏前车之鉴,项目组摸着石头过河,经过一年多的运作,该项目终于正式落地,笔者现将该项目实施要点总结如下,以供交流。 


一、项目基本情况

M县下辖12个镇、2个乡、3个街道办事处、1个省级经济开发区,经调研,M县生活垃圾城乡清扫保洁及收集运输的现状如下:


区域

现状

城镇

清扫方式是机械清扫与人工保洁相结合,车行道主要是机械清扫为主,人行道及广场等公共区域以人工清扫为主,总体水平依旧有待提高。

农村

每300-500人约配置1名保洁人员(兼职),人均一套保洁工具,用于对自然村内道路、垃圾桶的垃圾进行收集和保洁。

河道

主要是由两支每支10人的河道垃圾收集队完成,配备2台河道垃圾收集车,对河道两岸垃圾进行定期清理,保证两岸环境卫生。

 (表1 M县清扫保洁现状)


区域

现状

城区

县城目前主要有三种生活垃圾收运模式:第一种是城区中转站,采用侧装车和垃圾转运车收集至城区中转站,再由钩臂车运往填埋场;第二种是采用移动式联体箱进行垃圾收集,再由钩臂车运往填埋场;第三种是采用后装车直接到各收集点进行收集,收集完成后直接运往填埋场。 

乡镇

大部分乡镇建有垃圾中转站,垃圾收集后由压缩式转运车运至县垃圾填埋场,未建垃圾中转站的乡镇,垃圾收集后挖坑简易填埋。

农村

垃圾收集车将垃圾池中的垃圾收集运至乡镇转运站。

(表2 M县收集运输现状)


总体来说,M县城区和乡镇生活垃圾清扫收运系统功能基本具备,但设施数量、质量、档次及运行管理水平参差不齐,农村地区生活垃圾收运设施少而简陋,主要存在以下问题:

0.1 环卫人员冗杂,运营费用高

M县城区现有环卫工人近800人,乡镇(含农村)现有环卫工人4000余人,由M县城管局下属单位环卫处负责全县的生活垃圾清扫收运工作,每年的运营费用高达8000万元。


0.2 环卫多头管理,权责界定不清晰

县城以往清扫保洁的职责范围主要定位在“红线到红线”范围内的道路清扫保洁,墙面、路灯小广告的乱张贴由城管部门负责,雨水篦子的清掏由市政部门负责,园林绿化带的保洁由园林部门负责,交通护栏的清洗由交警部门负责,同是一个区域的清扫保洁,却分属不同的管理部门,造成红线到墙的范围出现卫生死角,特别是老城区,整体环境卫生水平不高。


0.3 城区以人工清扫为主,机械化率低

农村地区的垃圾收集设施较为简陋,多为露天垃圾池,修葺简单,无遮盖,部分村庄垃圾就近掩埋,未曾收集。

根据M县的《垃圾治理专项规划》的要求,M县现有的环卫设施、管理水平及服务能力已无法满足M县环卫事业的发展,经县政府研究决定,采用PPP的模式引入专业的运营商对其城乡生活垃圾清扫收运进行市场化运作(M县生活垃圾终端处理已独立采用PPP模式运作),保持M县生活垃圾处理设施与城乡建设协调发展,优化美化M县城乡环境,促进M县社会经济可持续发展。


二、项目实施要点分析

0.1 明确PPP合作范围

界定合作内容是项目进行PPP运作应首先明确的重要边界,决定着项目的投资规模及其他条件设定,本项目经过多次论证,合作内容主要包括:

城区、乡镇(含农村)生活垃圾清扫保洁服务;

城区、乡镇(含农村)生活垃圾收集运输服务;

城区公共厕所委托运营服务;

农村再生资源分类回收和处理服务;

农村有害垃圾分类回收和转运服务。

为了进一步明确上述服务范围,M县主管部门对上述服务内容界定了具体的服务范围:

城区保洁范围

包括M县城车行道、人行道、车行隧道、人行过街地下通道、人行过街天桥、车(人)行涵洞、高架路、公铁立交、公共停车场(无物业管理服务)、露天广场(无物业管理服务)、商业街、交通隔离带、道路绿地、水系以及果壳箱等相关公共设施。

乡镇(含农村)保洁范围

集镇(乡)建成区范围内国道、省道、县道、乡道、村村通道路、乡镇街道、村庄、沟渠、水系、绿化带等。

垃圾收运范围

将乡镇(含农村)清扫范围内的再生资源分类回收和处理,将清扫范围内的生活垃圾收集,转运至政府指定地点。

公厕保洁范围

M县城区现有的215座公厕,公共厕所的具体保洁范围为公共厕所内及公共厕所周边15m范围内的公共场所。

表3 项目服务范围

注: 以上作业范围不包括:1)个人/个体、集体、企事业单位、政府部门等私有空间;2)个人/个体、集体、企事业单位、学校、林场、物业管理的居民小区等内部区域(包括已被承包水域)。


0.2 明确项目运作方式

根据本项目的合作内容及资产特性,我们对本项目运作方式进行了不同设定:

现有存量的生活垃圾清扫及收运设施:采用TOT的运作方式,基于现有环卫存量设施的现状,车辆等可移动设施采用所有权转让,垃圾转运站及附着设备等不可移动设施的经营权转让;

增量的生活垃圾清扫及收运设施:采用BOT的运作方式,增量部分主要依据专项规划、可研报告及潜在社会资本的服务建议书综合确定增量规模及具体内容;

 城区公厕:采用委托运营的运作方式。

因此,本项目综合采用了TOT、BOT及委托运营等多种运作方式,具体实施过程中,需要注意不同运作方式的衔接。


0.3 明确合作期限

PPP项目合作期限一般不低于10年,不超过30年,考虑到:

 本项目不同于供水、污水等重资产项目,属于轻资产运营项目,可用性服务的投资相对较低,因此无需通过较长的时间进行可用性投资的回收;

M县垃圾处理专项规划远期预测到2030年,合作期限与规划预测期限基本相符,有利于本项目测算数据客观可靠;

项目主要设施(环卫车辆)的更新重置周期,合作期限内只需重置一次,降低了社会资本运营过程中再投资费用,也降低了政府支付的服务费。

因此,本项目的合作期限最终确定为15年,其中对新建\新投入项目设施的期限也做了具体的约定。


0.4 明确收运方式

现有市场上生活垃圾的收运模式包括直运模式和转运模式,而转运模式又可根据中转的级别和次数,分为一级转运模式和二级转运模式。依据规划要求,M县城及乡镇中心采用“直运与转运相结合”的混合收运模式,已建成垃圾转运站的地区采用垃圾转运模式,距离垃圾填埋场较近的县城区域采用直运模式。对于县城及乡镇中心未建成垃圾转运站且不适宜采用直运模式的地区以及农村地区的生活垃圾运输模式,可选择应用广泛的转运站模式和“地埋桶+吊桶车”直运模式。

转运站模式是指通过人力车或小机动车将收集点及产生源