作者：上海济邦投资咨询有限公司 娄国龙 经理

近几年，PPP的发展可以说是如火如荼。从2014年末财政部和发改委先后颁布PPP项目操作指南和指导意见后，PPP模式开展崭露头角，并在2015年和2016年迎来了爆发式增长。

2017年，财政部将该年定义为PPP改革规范发展年，出台了一系列规范性管理文件。继财政部、发改委、“一行三会”以及司法部等六部委联合发布《关于进一步规范地方政府举债融资行为的通知》（50号文）后规定地方政府不得利用PPP、政府投资基金等方式违法违规变相举债后，《财政部关于坚决制止地方以政府购买服务名义违法违规融资的通知》（财预〔2017〕87号文）重点禁止利用政府购买服务变相融资，将50号文没有规定的“政府购买服务”纳入地方政府举债的“黑名单”，总体上实现对大部分违法违规融资行为（提供担保、PPP、政府投资基金（产业基金）、政府购买服务）的政策全覆盖。

2017年11月10日发布《关于规范政府和社会资本合作（PPP）综合信息平台项目库管理的通知》（财办金〔2017〕92号），在PPP圈内外引起强烈反响， 92号文对于PPP项目的规范性并没有提新的要求，而是对过去不同文件中出现的规范化操作意见进行了明确和强调。该文件的出台是为深入贯彻落实全国金融工作会议精神，进一步规范PPP项目运作，采取多种监督管理措施，扶正纠偏，着力防范化解地方政府隐性债务风险，防止PPP异化为新的融资平台，夯实PPP事业可持续发展基础。  92号要求各省级财政部门于2018年3月31日前完成本地区项目管理库集中清理工作，并将清理工作完成情况报财政部金融司备案。目前确实在加强PPP项目合规性，全国各地都在对入库了的PPP项目进行整改工作，并加强对新入库项目的审核。对于合规性的要求是全方位的，不完全只是针对政府风险问题。当然，目前地方政府负债率比较高，确实既有的项目当中存在政府提供担保，变相举借债务的现象，所以要严格限制政府借PPP模式变相融资。但是合规性的要求，除此之外，还涉及到其他一些问题。明树数据显示，92号文发布之日至04月04日，全国PPP综合信息平台项目库退库项目共计2330个，入库项目共计2011个。根据财政部全国PPP综合信息平台项目库公开信息研究发现，在3月底清理大限前一周（3月23日~4月1日），财政部PPP项目库出现变动，退出项目总计724个，涉及投资额7239亿元。其中，管理库退库项目246个，储备清单退出项目478个。在本期出库项目中，新疆、内蒙古、湖南、青海、广东占据前五，退库数量均超过10个，累计数量占总数之比超8成，新疆退库107个，单个省份占比超4成。需要关注的是，本期出库项目中，3亿以下的小体量项目最多，接近6成比例，无200亿元以上的项目出库。在全面清理项目库，将条件不符合、操作不规范、信息不完善的项目清理出库的同时，多地都要求各县(市、区)财政局以此次清理为契机，进一步加强PPP项目库动态管理，形成长效机制，要根据PPP项目全生命周期财政管理要求，及时、准确地将PPP项目各阶段信息录入平台，确保项目规范实施。

一方面，各地区针对项目库的清理工作已经完成，另一方面，有不少新增项目被按下“暂停键”。部分省份已经开始发布PPP清理结果的公告。一些不合法不合规不合要求的PPP项目已被悉数清除出去，这更加增加了对PPP项目合法合规的要求。

近日，财政部刚发布的《关于规范金融企业对地方政府和国有企业投融资行为有关问题的通知》（财金〔2018〕23号）,一如既往地注重对PPP项目债权融资的监管，23号文也是对之前规定43号文，50号文，93号文的细化和延伸，比如不得要求地方政府提供承诺或担保等。不过23号也有一些要点值得大家关注。23号文要求国有金融企业应严格落实《预算法》和《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》（国发〔2014〕43号）等要求，除购买地方政府债券外，不得直接或通过地方国有企事业单位等间接渠道为地方政府及其部门提供任何形式的融资，不得违规新增地方政府融资平台公司贷款。不得要求地方政府违法违规提供担保或承担偿债责任。不得提供债务性资金作为地方建设项目、政府投资基金或政府和社会资本合作（PPP）项目资本金。要求国有金融企业向参与地方建设的国有企业（含地方政府融资平台公司）或PPP项目提供融资，应按照“穿透原则”加强资本金审查，确保融资主体的资本金来源合法合规，融资项目满足规定的资本金比例要求。23号文规定，除购买地方政府债券外，不得直接或通过地方国有企事业单位等间接渠道为地方政府及其部门提供任何形式的融资，不得违规新增地方政府融资平台公司贷款。

23号文的出台并不代表金融机构不能与地方政府进行PPP项目的合作了，可以合作是肯定的，但是一定要在合规的前提下合作，不能以任何形式涉及地方政府违法违规融资。23号文中列举的投资基金、PPP、金融中介服务、融资担保等模式仍然是合法合规的合作方式，只要不涉及地方政府违规提供担保、承诺等行为，并不禁止金融企业参与地方政府项目融资。针对城投平台承担的政府投资项目，金融机构依然可以按照市场化原则为城投平台提供融资，但是不得涉及地方政府担保或承诺。

按照财政部审计报告提出的工作重点，未来在完善地方建设项目和资金管理、强化中央企业债务融资管控，建立市场化、法治化的债务违约处置机制，规范融资平台公司融资管理，推进融资平台公司市场化转型等多个维度，均有可能继续出台相关的监管政策或者指导意见。

2017年50号文、87号文、92号文主要针对地方政府提出监管要求，财政部审计报告和194号文也主要针对地方政府和城投平台，但已经开始涉及金融机构的相关规范要求，23号文相当于从金融机构参与地方政府投融资的各个维度，全面梳理了此前的相关监管要求，在这种环境下，金融机构对于参与城投平台融资的态度会发生怎样的变化，具有比较大的不确定性。

随着这些文件的出台。公众媒体中频频发出PPP遇冷的感慨，金融机构对于贷款愈加谨慎，社会资方也在感慨融资难，这是所谓的遇冷吗，我认为这只是PPP发展生命周期的一个阶段 ，从自由生长到有规范的生长。

这些规范性文件的出台，作为一名前台咨询人员，我们感受到了政策制定者对于PPP规范发展的良苦用心。我们时刻在跟踪国家政策文件，站在政策第一线。因此，现阶段并不是PPP项目的寒冬，而是PPP项目“找到病症，更健康发展”的阶段。社会公众容易被媒体所引导也在情理之中，不需要过度解读。PPP仍走在它的正常轨道上。

从目前来看，当然存在不合规的现象，但大多数PPP项目总体合规，PPP模式总体风险可控。2014年以来的PPP热潮中，PPP被地方寄予厚望，伴随着新问题的产生，需要及时检查，在总结经验的同时及时规范，强化约束，取之精华、剔除糟粕。短期来看，各类产业资本和金融机构对参与PPP会有一定的降温，但PPP是国家稳增长、促改革、调结构、惠民生的重要抓手，也是提升国家治理能力现代化的必要过程，此次调整实际上是顺应国家发展趋势的。财政部去年也表示，在PPP改革实践中，一些地方对新发展理念贯彻还不到位，特别是把PPP模式简单化作为政府的一种投融资手段，产生了风险分配不合理、明股实债、政府变相兜底，重建设轻运营、绩效考核不完善、社会资本融资杠杆倍数过高等泛化异化问题，积累了一些隐性的风险。对此，我们应高度警惕并要切实加以解决。“规范”正在成为PPP下一步发展的重中之重。伴随清库的结束和银行放贷的恢复，下半年预计会回暖。

因此，帮助地方政府加强对PPP模式的深入理解，加大对PPP项目全生命周期服务中的合规性关注时不我待。随着PPP项目的逐步规范，相信2018年将是PPP项目更加健康发展的一年，也是更加完善的一年。PPP进入平飞阶段意味着进入了一个新的发展周期，将更加符合中国国情，逐渐形成中国式PPP的独特模式。