根据相关政策法规的原则PPP项目可以由成交社会资本直接实施，也可以成立项目公司由项目公司负责实施，并不强制成立项目公司[1]。在实践中，一方面政府方会出于留住项目实施所产生的相关税收和便于项目的监督管理与风险把控，同时一定程度上防止社会资本的财务风险殃及PPP项目的目的，不论是否参股项目公司通常都会要求在当地成立项目公司；另一方面社会资本方出于隔离项目风险、方便相关权益流转的需求，也倾向于选择成立项目公司以限缩项目风险对自身的影响，因此PPP项目通常会设立项目公司负责项目实施工作。[2]

PPP项目中设立的项目公司属于“特殊目的公司（SPV）”[3]，项目公司之所以能实现风险隔离的原理在于项目公司系独立的法人，作为项目公司股东的社会资本方，除为项目公司提供对外担保的情况外，仅以其出资额为限对项目公司的债务承担有限责任。

项目公司系为实施PPP项目这一特定目的而成立，由于项目公司没有经营基础，其所有资产、信用均依赖于社会资本方的投入，因此其履约能力往往也依赖社会资本方的信用背书。碍于法人人格独立的原则，政府方为控制项目风险敞口，通常会在《PPP项目协议》中要求社会资本方在特定事项上承担连带责任。

《中华人民共和国公司法》（2014年修订，以下简称“《公司法》”）第15条规定：“公司可以向其他企业投资；但是，除法律另有规定外，不得成为对所投资企业的债务承担连带责任的出资人。”为减轻自身的责任义务，社会资本方通常会依据项目公司法人独立的原则与《公司法》第15条的规定提出自己无法对外承担连带责任的抗辩，尤其是对外担保受到严格监管的上市公司。

0.1 作为股东的社会资本方能否承担连带责任

分析社会资本方是否能够对外承担连带责任，需要对《公司法》第15条的立法意图进行分析。从条文字面含义来看，《公司法》第15条规定公司不能成为“对所投资企业承担连带责任的出资人”所限制的是公司对外投资的形式。

当前法律下我国的企业存在三种组织形式：公司（包括有限公司及股份公司）、合伙企业（包括普通合伙及有限合伙）和全民所有制，其中出资人需要承担连带责任的仅有其作为普通合伙中的普通合伙人这一特定情形下，所以《公司法》第15条的意思是限制公司成为普通合伙人，但是受限于能不能成为普通合伙人这一问题是《中华人民共和国合伙企业法》（2006年修订，以下简称“《合伙企业法》”）所管辖的内容，因此《公司法》第15条做了立法技术处理，仅做原则性规定用“除法律另有规定外”以引致至《合伙企业法》。

因此，《公司法》第15条的规定不能片面地解读为公司一律不可以对所投资企业的债务承担连带责任，还应结合《合伙企业法》来看。从《合伙企业法》第3条[4]的内容来看，除了特殊的四类法人以外，其他主体可以成为普通合伙企业的普通合伙人，即成为了“对有投资企业的债务承担连带责任的出资人”，与《公司法》第15条的内容是相互呼应的。

通过结合两个条文的规定可以发现，《合伙企业法》第3条属于《公司法》第15条规定的“除法律另有规定外”。根据《合伙企业法》第3条规定，除四类主体外，其他主体都可以成为普通合伙企业的合伙人，对外所投资子企业承担无限连带责任。因此，仅有国有独资公司、国有企业、上市公司以及公益性的事业单位、社会团体不能成为对所投资企业的债务承担连带责任的出资人，或通过其他安排实际对所投资企业的债务承担连带责任。

通过上面的分析可以发现，社会资本提出的自己不能对所投资成立的子公司（项目公司）承担连带责任仅在其作为项目公司股东的层面才有可能成立，而且还必须满足另外两个前提这一异议才能成立：（1）该社会资本必须是《合伙企业法》规定的“国有独资公司、国有企业、上市公司以及公益性的事业单位、社会团体”等四类法人，只有该等主体不能对其子公司的债务无限承担连带责任；（2）相关债务必须是债务履行责任实际发生前无法确定债权金额的才属于“无限连带责任”。

即便上市公司对外承担连带责任受到相关法律法规的严厉监管，上市公司在履行相关决策程序后仍可以提供对外担保，该等对外担保的债务特殊性在于：1）相关债务在上市公司做出担保承诺时即有相对确定的金额；2）该金额有占上市公司相关资金或净资产等经济指标一定比例内的要求。实践中上市公司对其子公司提供担保的案例不乏鲜见。

《合伙企业法》规定的四类法人中，在PPP项目中作为社会资本的国有企业和上市公司，常见提出上述异议的系上市公司。综上所述笔者认为，从法人人格独立的层面，应承认项目公司与其社会资本方股东的风险隔离，同时基于《公司法》、《合伙企业法》及证监会对上市公司对外担保的相关规定，认同作为项目公司股东这一层面社会资本不与项目公司就在作出责任承担承诺时无法确定债务金额的债务承担连带责任；但需要提请注意的是，这并不意味着社会资本方除了对项目公司的资金投入外不对PPP项目承担相关的责任。

0.2 社会资本所承担承担连带责任的内涵辨析

当前《公司法》下的确存在上市公司作为股东无法突破对外承担连带责任的法律障碍。但笔者认为，社会资本方在PPP项目中存在两个责任，一是作为项目公司的股东，以其对项目公司的出资额为限承担有限责任；二是作为PPP项目的成交供应商，以项目为基础就中标项目对招标人/采购人承担的责任，即社会资本方作为PPP项目的成交供应商需要对作为采购人的政府方承担采购法规定的责任。

《中华人民共和国政府采购法》（2014年修订，以下简称“《采购法》”）条文并未有见“中标人需要就中标项目对招标人承担责任”的直接规定，但《采购法》第24条第2款规定：”联合体各方应当共同与采购人签订采购合同，就采购合同约定的事项对采购人承担连带责任。”根据对此条文的分析可以看出，联合体中标后各成员要一起对招标人承担责任，这里的联合体各成员各自都需要对招标人承担责任，系“己方与他人共同的责任”因而产生“连带责任”的效果，因此中标人就中标项目需要对招标人承担责任是不言自明的。

此处涉及一组概念辨析，需要辨析的是所探讨的“连带责任”的“责任归属”问题，即该连带责任是对“他人责任”承担的连带责任，还是就已方与他人的“共同责任”而与他人承担的连带责任。

笔者认为，社会资本在《PPP项目协议》中所承担的连带责任，系社会资本就其本身作为项目成交供应商对项目承担的责任，因项目公司作为项目的实际实施人而产生双方责任的重叠情形，故而产生社会资本方与项目公司承担连带责任的责任承担形式。不能仅看到社会资本方的一重身份，就片面地认为社会资本责任产生的源泉是其作为项目公司股东这一“角色”。

0.1 社会资本方责任承担必要性分析

如前文所述，项目公司作为特殊目的公司（SPV）是社会资本方实施PPP项目的工具，项目公司作为“壳公司”本身并没有相应的资质、信用及运营能力，而实施PPP如此庞大的项目，需要对项目的方方面面承担相应的责任，包括投资、融资、建设、运营与维护等等。项目公司作为“一蹴而就”的实体，仅靠社会资本方投入的20%～30%资本金就撬动整个PPP项目，其责任承担能力与其撬动杠杆所带来的风险收益是无法相匹配的，一旦风险爆发，项目公司脆弱的信用基础往往无法承担相关责任。

从PPP项目招标采购的角度看，社会资本之所以能参与PPP项目，拿起撬动整个项目的杠杆，在于通过相关竞选程序成为了项目的成交供应商。而政府方选择其成为成交供应商的原因在于，其具备相关的业绩经验、资金实力、运营能力和/或相关资质等“资源”，看中该等“资源”的聚拢可期待该社会资本的参与能更好地实现PPP项目的物有所值，保证PPP项目的成功实施。

因此，结合上述两个方面的分析，笔者认为从保障政府方利益的角度，PPP项目中的确需有部分事项要社会资本与项目公司共同承担责任。

0.2 社会资本所承担责任的定位

不论PPP项目是由社会资本方直接实施还是由新成立的项目公司实施，PPP项目是以“项目制”为基础的，项目具备一定的独立性，其可以透过自身的信用，项目所产生的付费，为自身的运作提供“自我供给”。这意味着社会资本方并不应对项目的所有事项皆承担责任，否则项目制、项目公司制就没有存在的意义了。因此，政府方要求社会资本方承担的责任应该是有限度的，笔者认为该限度表现为：责任承担的范围及责任承担的次序。

1. 关于责任承担的范围

笔者认为，社会资本方承担责任应限制在建设期及建设期结束后与工程建设相关的事项范围内。原因在于，在建设期项目还没有建成，此时项目处于脆弱期上不能形成项目预期的能效。因此，此时需要成交社会资本和项目公司一起对工程建设承担连带责任，该等责任的具体内涵包括但不限于对项目现场管理、工程质量担保、项目融资等。待到项目进入运营期，项目可以独立运营，政府方的风险敞口缩小，社会资本就可以从连带责任中解脱出去。

2. 关于责任承担的次序

为体现“项目制”的原则，考虑项目的独立性，笔者认为，社会资本在承担上述建设期或建设期结束后与工程建设相关的事项责任的承担，还应区分责任承担的先后次序。当责任发生时，应先就项目公司的资产对该责任承担责任，不足的再向社会资本方追索剩余责任的承担。

综上所述，笔者对社会资本在PPP项目中承担责任的法理基础及法律依据进行分析，认为社会资本方在PPP项目中承担连带责任的依据，是社会资本方做为项目成交供应商对招标人/采购人应承担的责任，而非作为项目公司的股东。同时基于项目相对独立制的原则，社会资本方作为项目中标人其承担的责任是有限度的，应对该等责任的承担范围和次序进行限制，才能实现真正的“项目制”。