解读山东省财政厅PPP加急文件
——《关于开展政府和社会资本合作（PPP）“规范管理年”活动的实施意见》
（鲁财金〔2018〕21号）
作者：上海济邦投资咨询有限公司 孟奕澄 经理
距《关于规范政府和社会资本合作（PPP）综合信息平台项目库管理的通知》（财办金〔2017〕92号）中规定的2018年3月31日的清库截止日期已过去一月的时间，河南、新疆等地的省级财政部门已整理出此次PPP清库中的退库项目名单，而山东、湖南等地的省级财政部门也已开始着眼于PPP项目库清库之后，PPP如何进行规范化运作的问题。
首先先看山东省的PPP情况：2017年2月22日，山东省财政厅印发《关于开展政府和社会资本合作“项目落地年”活动的实施意见》（鲁财金〔2017〕10号），随后山东省的PPP项目相较于往年有了较大涨幅。然而经过92号文的洗礼，截至2018年4月18日，山东省PPP项目尚存87个，总投资额为667.1亿元；退库项目118个，总投资额为756.5亿元，占清库前PPP项目总投资额比例为53.14%。从图1可以看出，目前山东省在库PPP项目中，行业前五名分别为市政工程（38个，247.8亿元）、生态建设和环境保护（6个，101.2亿元）、交通运输（10个，70.7亿元）、政府基础设施（6个，55.3亿元）和城镇综合开发（4个，40.8亿元），大多数为纯政府付费或者使用者付费占比较低的项目，对政府财政造成了相当的压力。
图1 山东省入库项目行业分布统计图
2018年4月11日山东省财政厅印发的《关于开展政府和社会资本合作（PPP）“规范管理年”活动的实施意见》（鲁财金〔2018〕21号），下文简称：“《实施意见》”，提出了19条针对清库过后的PPP如何规范实施的要求。下文为《实施意见》全文，接下来笔者将结合山东省PPP的清库情况与当下的宏观政策环境对《实施意见》进行解读：
关于开展政府和社会资本合作（PPP）
“规范管理年”活动的实施意见
为进一步规范我省政府和社会资本合作（以下简称PPP）工作，深入贯彻省委、省政府和财政部关于PPP“规范管理、防范风险、示范引领、健康发展”要求，推动PPP回归公共服务创新供给机制的本源，引导各参与方深化改革理念，持续规范项目运作，不断提高公共服务供给质量和效率，推动全省PPP工作再上新台阶。经研究，决定2018年在全省开展政府和社会资本合作（PPP）“规范管理年”活动。现制定如下实施意见：
一、“规范管理年”活动的总体要求
近年来，我省紧紧围绕“促进发展”和“防范风险”双重目标，着力完善制度体系，优化发展环境，加大支持力度，纵深推进PPP改革。特别是2017年通过开展“项目落地年”活动，各项工作取得显著成效。自2017年下半年以来，党中央、国务院将防范化解重大风险放在更加突出的位置，全国金融工作会议、中央经济工作会议和国务院常务会议均对严控地方政府性债务作出明确部署，要求对PPP业务存在的不规范行为进行整顿。省委、省政府对防风险工作高度重视，进行了专门部署安排，制定了《关于规范政府举债融资行为防控政府性债务风险的意见》（鲁政办字〔2017〕154号），对做好新时代PPP工作提出新的更高要求。
开展“规范管理年”活动，要以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，深入贯彻党的十九大精神，按照中央和省委、省政府关于规范PPP管理的部署要求，围绕推进公共服务均等化和提质增效，让人民群众拥有更多获得感幸福感安全感这个中心，牢牢把握长效化、规范化两项原则，紧紧抓住新旧动能转换、防范化解风险、提供优质服务三条主线，重点做好完善制度保障、优化资金引导、加快市场培育、强化规范实施四项工作，坚定不移将PPP改革推向深入，为增进人民福祉，促进质量、效率、动力变革，加快建成新旧动能转换综合试验区，推动经济文化强省建设贡献力量。
——坚持提高发展质量。充分发挥PPP绩效导向优势，将政府项目预算安排转变为按效付费机制，实现财政预算资金由补项目建设转变为补项目运营，强化项目产出绩效对社会资本回报的激励约束效果，推动社会资本从重工程建设向重服务效能转变，不断提高公共服务的质量和水平。
——坚持提升供给效率。切实通过竞争性方式遴选运营能力强、综合实力优的社会资本，持续推动政府政策目标、社会效益目标和社会资本运营效率、技术进步的有机结合，降低项目建设运营成本，提升服务供给效率。
——坚持变革发展动力。全面深化“放管服”改革，转变公共服务供给传统思维方式和发展模式，打破政府垄断供给，引入市场竞争机制和创新商业模式，打造公共服务供给的新动能，着力释放改革红利。
——坚持防范债务风险。不断提高政治站位，筑牢底线思维，切实划清政府与企业界限，明确政府和企业责任边界，不得将项目债务转为政府性债务，严禁借PPP搞违法违规变相融资。
解读：“四个坚持”每一条都切实点到了实处: “坚持提高发展质量”点明了绩效考核的重要性,将以往的重建设转向重运营,这样做出的项目才能最大限度地放大PPP本身对运营这一块的优势,使公共服务质量有实质性的提高; “坚持提升供给效率”表示要充分利用市场竞争提升服务供给效率,在降低项目建设运营成本的同时,其实也是直接减轻了政府对PPP的财政压力; “坚持变革发展动力”指出要转变公共服务供给的传统思维，如此不仅符合政府一直以来所寻求的职能转变，同时也真正地将PPP作为一种新的公共服务供给方式纳入政府的工作中； “坚持防范债务风险”则是在当下整治地方政府债务的大环境下，响应中央办公厅的《关于人大预算审查监督重点向支出预算和政策拓展的指导意见》与财政部《关于做好2018年地方政府债务管理工作的通知》（财预〔2018〕34号）等政策文件号召，强调不得将PPP项目债务转为政府性债务，并且禁止通过PPP变相融资，这样一来将再次遏制部分纯粹出于融资目的，违法违规做PPP项目的地方政府，切实做到十九大所提出的“防治风险”的要求。
二、“规范管理年”活动的目标任务
各级财政部门要坚持守住底线、防范风险、健康发展的原则，进一步明确PPP目标定位，找准发展路径，优化项目管理，细化工作任务，抓好贯彻落实。通过开展PPP“规范管理年”活动，促进地方各级政府始终聚焦聚力PPP高质量发展，及时对不规范行为点刹车，确保项目主体合规、客体合规、程序合规；加强项目全生命周期管理，强化日常监管，坚决防止项目支出责任“固化”、支出上限“虚化”、运营内容“淡化”、适用范围“泛化”问题，切实严控财政承受能力“红线”、守住债务“底线”、搭好规范“天线”、明确适用“界线”；建立健全工作责任体系，强化协作配合，加大简政放权力度，着力营造系统、规范、高效的PPP改革发展环境。
解读：如果说“主体合规、客体合规、程序合规”仅用了12个字便点出了PPP合规操作中的三个要点，那么随后的“四化四线”则是用更言简意赅的语言概括总结了如何应对PPP实际操作中所遇到的问题，实为PPP规范操作的总结之言，笔者认为项目参与各方都应在项目初期逐条对照并切实遵守。
（一）围绕补足发展短板，优化项目储备筛选。
1.坚持规划统领指导。紧密结合“十三五”规划，处理好规划预期和现实需求的关系，着眼于地区经济社会发展整体水平和整体功能提升，抓好PPP项目储备，规范编制PPP项目开发目录，提高项目规划的科学性、前瞻性和适用性。树立全局观念，做好项目实施与污染防治、脱贫攻坚等工作的衔接，发挥好PPP合作期限长的支撑带动作用。加大运用PPP模式盘活优质公用设施存量资产工作力度，化解财政支出压力和地方存量政府债务。
解读：此条要求沿袭了92号文中提出的“盘活存量资产”的建议，并且更进一步，要求“盘活优质公共设施存量资产”，此处的优质公共设施存量资产笔者理解为是能够充分市场化运作、产生良好现金流、减少政府支出责任且与PPP模式相契合的存量资产，通过将以往的优质存量项目转换为PPP项目，不仅可以直接降低政府债务，还可以利用PPP模式支出的平滑性，减轻当期政府财政压力，同时满足人民群众对公共设施的需求。
2.助推产业转型升级。以实施新旧动能转换重大工程为导向，围绕以“四新”促“四化”实现“四提”和培育现代优势产业集群，充分运用PPP模式搭建高质量基础设施和公共服务平台，在不超过一般公共预算支出10%的红线内优先列入政府中长期支出责任，提升项目吸引力，着力推动转型升级。大力推动幸福产业发展，加大旅游、文化、医疗、教育和养老等领域PPP应用力度，不断提升人民群众的获得感幸福感安全感，。加大对农业农村公共服务领域推广运用PPP模式的政策扶持力度，加快农业产业结构调整，改善农业公共服务供给，切实推动农业供给侧结构性改革，加快打造农业新六产和实现乡村振兴。
解读：与国家政策相吻合，无论是通过加大旅游、文化医疗等领域PPP的应用力度，响应习大大所提出的“幸福产业”，还是通过对农业农村的公共服务领域采用PPP模式给予扶持，响应中央号召的乡村与农业振兴，都可以看出《实施意见》对当下宏观政策与人民群众需求的重视，并通过应用PPP模式将其落到实处。
3.着力激活民间投资。积极拓宽民间资本进入的行业和领域，进一步消除制约民间投资增长的体制性障碍，在垃圾处理、污水处理新建项目全面实施PPP模式的基础上，对供热、供水、养老服务等有现金流、市场化程度较高的公共服务领域，加大PPP模式应用力度，拓展民间资本参与空间。
解读：无可否认的是，各地政府在接触意向投资人时，一般都认为央企和国企更为可靠。相应的，民营企业很难在早期的PPP项目实施中占有一席之地，而随着2017年11月17日，国资委出台的《关于加强中央企业PPP业务风险管控的通知》（国资发财管〔2017〕192号）文件，使得央企在PPP领域投资受限，民营企业也或多或少分到了一杯羹，若政府能切实消除制约其投资增长的体制性障碍，鼓励民营企业参与PPP投资，相信民营企业也会成为PPP模式中社会资本方的中坚力量之一。而此条提出的在更多领域加大PPP模式应用力度，也真正是为了把PPP从以往的无序化应用转换为一种可控的、精准的、长期有效的公共服务供给机制。
图2 不同所有制社会资本PPP成交金额
图3 不同所有制社会资本PPP成交数量
（二）围绕防范化解风险，规范项目策划实施。
4.抓好已入库项目整改。各级财政部门要会同行业主管部门认真组织已入库项目梳理，按照《财政部关于进一步规范地方政府举债融资行为的通知》（财预〔2017〕50号)、省财政厅《转发〈财政部关于规范政府和社会资本合作（PPP）综合信息平台项目库管理的通知〉的通知》（鲁财金〔2017〕77号）等文件规定，对尚未签约的项目，完善项目资料，确保规范运作；对已签约的项目，积极与社会资本协商，进一步优化项目运作机制，切实保障项目长期稳定运行。
解读：针对已入库项目的整改，如果整改过后符合当下PPP的政策要求，则可以重新申请入库；若是原本就不适用PPP，无法通过整改手段来规范的项目，政府需要在合同违约与藉由别的模式继续运作项目之间做权衡，找准平衡点。对新项目要求规范运作无可厚非；对已签约的项目，在经历了清库的洗礼后，更要发挥它的价值，积极同社会资本协商、进一步优化都是为了保障项目长期稳定运作，此处着眼于PPP的全生命周期，为了PPP模式能够更好更健康地发展。
5.加强新项目论证管理。严格开展评价论证，按照财政部有关政策规定，科学编制项目实施方案，进行物有所值评价和财政承受能力论证，鼓励各级政府组织财务、法律、工程、行业等PPP专家对“两评一案”开展评审，不断优化实施方案，合理分担风险，深度挖掘项目盈利空间，完善绩效考核机制，消除风险隐患，做实评价论证。各级财政部门要切实履行好财政承受能力论证审核职责，会同行业主管部门履行好物有所值评价审核职责，防止评价论证流于形式。强化“红线”预警意识，从严审慎开展完全政府付费项目，自《实施意见》印发之日起，全部项目财政承受能力最高年度达到或超过8%的地区，停止新上政府付费和财政补助超过50%的可行性缺口补助项目，对全部PPP项目一般公共预算支出责任接近10%的地区进行