上海济邦投资咨询有限公司 卢晶峰 经理
随着我国国民经济快速发展，城镇化建设步伐不断加快，各地基建及公共服务需要大，地方政府对资金、工程及运营管理需求剧增，而采用PPP模式操作则很好的为地方政府解决难题。自2014年以来在国家政策支持下很多地方政府搭上PPP的快车，启动了大量项目，其中尤以基础设施领域类项目占比最高。然而一个城市一个地区的发展不能仅仅靠公路、地铁及市政工程等基建发展，教育医疗等公共服务的提高才是稳定地方发展的长久之计。本文就目前国内学校PPP项目现状的简要介绍及分析，通过研究此类项目案例及实操过程遇到问题总结目前该类项目难点问题，以及就难点问题浅谈几点建议。 一、学校PPP项目现状
根据财政部政府和社会资本合作中心统计数据，目前入库项目分布情况如图.1入库项目领域分布所示,其中教育类项目368个占7383入库项目约4.98%（教育类项目中主要为学校项目，含小部分信息化教育等非实体学校合作项目，但占比极低故不再单独分拆），单纯从数量上来看在所有项目类别中占比靠前，PPP模式下的学校项目已取得不错的发展。
图1. 入库项目领域分布
但是，经过深入研究发现目前国内学校PPP项目并没有看起来那么成熟。以国家示范项目为例分析，根据财政部全国PPP综合信息平台项目管理库，财政部四批教育类PPP示范项目共计42个（绝大部分为学校项目），其中有8个处于采购阶段，34个处于执行阶段。通过研究这42个教育类示范项目运营内容，其中真正涉及到教学管理核心内容的项目只有个位数，大部分学校类项目就是仅在“建房子”，后期提供物业安保等非教育核心内容，回报机制以政府付费、可行性缺口补助为主，其中采用可行性缺口补助回报机制项目，使用者付费收入占比低，基本还是以政府付费为主。
而教育类项目跟一般基建公建项目最大不同在于对教育水平等软实力有较高要求，而不是简单的建一座大楼。而PPP模式，除了缓解地方财政压力之外的另一大优势就是充分调动社会资源，提高公共服务效率及质量。但从上文分析的教育类项目而言，显然没有充分调动社会资源提高公共服务效率及质量。
二、学校PPP项目操作难点
通过研究目前PPP模式下学校项目案例及项目实操过程中遇到问题，总结如下四大难点：
合作模式
根据对目前国内PPP模式下学校项目案例研究，大部分项目的运作方式采用BOT及其衍生的DBFOT，这里统称BOT，其中的“O”也就是我们所说的运营，仅限于物业维护管理等非教育核心内容，合作层次较浅且回报机制设定与一般基建项目相似，没有充分考虑学校项目自身特点。甚至还有部分义务教育阶段学校PPP项目采用BOO模式，这与现行法律有是有所出入的，这点后文会详述，侧面反映出目前国内学校PPP项目不够成熟，缺少值得推广的成功案例。
02 交易机构
目前国内优质教育运营商多倾向轻资产运营模式，不愿参与前期投资建设，与政府方采用PPP模式开办民办学校一次性解决资金、工程及优质教育服务等一揽子问题的初衷相悖。因此，设置合理的交易机构是学校PPP项目成功推进的重难点之一。
03 回报机制
根据《中华人民共和国民办教育促进法》（2016年11月7日修正版）规定，民办学校的举办者可以自主选择设立非营利性或者营利性民办学校。但是，不得设立实施义务教育的营利性民办学校。非营利性民办学校的举办者不得取得办学收益，学校的办学结余全部用于办学。而义务教育阶段学校占据学校项目半数以上，且在整个教育体系中义务教育阶段尤为重要，办学结余不得分配与社会资本营利需求相违背，且间接增加了PPP模式下政府方对项目财政补贴支出责任。
04 现行法律下民办学校资产权属问题
我国学校多由政府举办，学校产权问题并未引起过多的重视。而民办教育，利用的是民间资本，因此民办学校产权的归属，则成为一个难点。《民办教育促进法》规定，民办学校享有法人财产权，而上文提到的部分学校项目中，根据项目公开信息显示，协议约定学校资产归属政府，还有部分约定学校资产归属项目公司，与《民办教育促进法》存在一定出入。
三、浅谈关于实操难点的建议
针对以上4个问题，下面逐一分析及浅谈几点建议：
01 合作模式
PPP模式起源于英国，在发达及发展中国家都有不同程度的应用，其中教育类项目在很多国家取得较好的应用，且形式较多。下面简单介绍几种国内外应用较多合作模式以寻求思路。
（1） 公校民营
教育机构直接跟私人机构签订合约，由私人机构管理运营整个学校或部分方面。其中，合作的私人机构可以是私营企业、口碑良好的周边学校或者大学等，学校继续保留公立性质及得到公共教育经费支持。合同约定了学校的产出目标，如学生成绩、相应的评估方法、授权课程及相应设置考核标准。这种模式在美国、卡塔尔及哥伦比亚应用较多，例如美国费城，政府将70所公立学校接管交予多家优质私人教育运营机构管理运营（含营利及非营利两种机构），显著提升了教学成果。
（2） 教育券模式
简单而言，教育券是政府把原来直接投入公立学校的教育经费按照生均单位成本折算以后，以面额固定的有价证券（即教育券）的形式直接发放给家庭或学生，学生凭教育券自由选择政府所认可的学校（公立学校或私立学校）就读，不再受学区的限制，当然不同的教育券细分设计机制略有不同，比如有些教育券支持基本教育内容，学校有权收取额外费用以提供增值服务，有些不允许额外收费，学校凭收到的教育券到政府部门兑换教育经费，用于支付办学经费。这种模式在在发展中国家地区及发达国家及地区都有较多应用，在我国有过局部试点应用，如2002年在浙江省长兴县，小学阶段的贫困生每学期可以获得一张面额为200元的教育券，初中阶段的贫困生则是300元的教育券，2002年共有3220名学生受益，又如深圳光明新区施行“教育券”计划。但教育券模式在我国没有与PPP模式相联系。
（3） 专业服务协议供给模式
专业服务协议供给模式合作属于深层次合作，简单而言即政府方（含公立学校）购买私人部门专业化服务，如课程开发、教学服务、管理和行政培训教师培训 教育信息化服务等。目前国内很多教育机构提出与地方政府、公办学校合作提供教育管理服务就属于专业服务协议供给模式，如今年1月，华中师大一附中与贵阳白云区合作办学项目—白云嘉禾学校，协议约定由华中师大一附中负责合作学校的教育、教学及日常管理，学校建设工作由白云区政府平台公司全额筹资。
（4）基础设施合作模式
基础设施公私合作是目前运用得最广泛，也是模式最成熟的一种办学模式，有很多细分合作方式，但大体上都具有以下几个共同点：
社会资本方投资学校基础建设提供相关非核心内容运营服务（如教学楼维护）；
政府方保留提供学校核心部分服务，如教学；
政府与社会资本方签订长期合作协议，合作内容一般将多种服务打包交由社会资本方，如设计、投资、建造、维修以及雇佣非核心员工等，同时约定社会资本方提供基础设施交付标准及运营标准，合作期内政府方根据合同约定绩效考核标准考核以按效付费。
此类合作模式在国内外采用较多，具有很多成功案例，目前国内学校PPP项目绝大多数采用此类合作模式。
结合目前国内学校PPP项目发展状况及地方政府实际需求，可考虑整合上述模式中基础设施合作模式及专业服务协议供给模式，下文将重点分析相关交易结构及回报机制设置。
