上海济邦投资咨询有限公司

周永清 高级经理

伍姿颖 经理

周雨濛 法务顾问

近年来，地方政府性债务风险问题越来越成为各方关注的焦点。对于地方政府隐性债务，既要有效控制债务增量，又要合理有序化解债务存量风险，这对于地方政府而言无疑是个艰巨的挑战，同时也是牢牢守住不发生系统性风险底线的必然要求。当前，我国在对隐性债务保持高压、严控风险、堵住“后门”的同时，也在大开“前门”。究竟有哪些“前门”？下文将进一步探讨。

（一）地方政府的财权与其承担的事权不匹配

我国长期实行的财税管理体制是分税制，中央和地方的财政分配关系是：国家税务系统在全国税收征收体系中的主导地位，中央政府税收比重高，地方政府可供使用的税收比重低，形成了财权向中央集中、事权向地方政府下放的体制，致使地方政府支配的财力与其承担的提供教育、社会保障、水电路、环境保护等公共服务产品的事权不对等。

（二）地方政府对中央财政转移支付项目的配套资金超出自身财力

承担保障性的民生工程、某些公共服务设施等地方政府的建设项目需由中央政府财政转移支付、专项转移支付来实现，而专项转移支付须地方政府按一定比例到位配套资金，当这些配套资金的支出超过了地方财力、地方政府可支配使用的资金不能满足实际需要时，地方政府就通过举债实现。

（三）地方政府债务规模管理失控

国家管理的地方政府债务规模与社会发展对地方政府提供公共产品的投资需求形成巨额缺口，迫使地方政府被动突破国家债务规模控制，利用法律、政策空间采取不规范的操作融资，其中以平台公司提供担保、利用平台公司借贷的方式为甚，致使地方政府隐性债务风险扩大，引发债务规模失控风险。

《关于做好2018年地方政府债务管理工作的通知》（财预〔2018〕34号）要求，严格规范地方政府举债行为，积极稳妥化解累积的债务风险，各地要落实属地责任，堵住“后门”，坚决遏制违法违规举债。防范和化解地方政府性债务风险，从目前我国国情出发，主要有以下几个方面：

（一）推进平台公司的转型

推进平台公司的整合工作，提升平台公司科学管理和市场化运营水平，加大经营性板块业务的拓展，争取更多经营性收入。增强国有资产经营与政府性债务项目营运能力，确保项目收入与融资成本能自求平衡，并有盈余，同时通过自营业务创造更多盈余，为防控化解政府性债务风险提供资金来源。

理清平台公司债务和地方政府债务的界限，推动平台公司存量债务的清理工作，鼓励和指导平台公司加大资产优化盘活和处置力度，提前制定和实施资产处置计划，同时做好平台公司以外国有资产（含公共资产）处置变现工作，为化解政府性债务提供资金补充。

整合有限且分散的资源，将专业资质、市场竞争力比较强、规模比较大、管理相对规范的平台公司拆并，充分利用各自的资源，争取早日实现完全市场化运营，实现其可持续发展。

（二）发行地方政府债券

地方政府债券（Local Treasury Bonds） 指某一国家中有财政收入的地方政府地方公共机构发行的债券。地方政府债券一般用于交通、通讯、住宅、教育、医院和污水处理系统等地方性公共设施的建设。地方政府债券一般也是以当地政府的税收能力作为还本付息的担保。地方政府债券按资金用途和偿还资金来源分类，通常可以分为一般责任债券（普通债券）和专项债券（收益债券）。前者是指地方政府为了缓解资金紧张或解决临时经费不足而发行的债券，后者是指为了筹集资金建设某专项具体工程而发行的债券。对于一般债券的偿还，地方政府通常以本地区的财政收入作为担保，而对于专项债券，地方政府往往以项目建成后取得的收入作为保证。

2018年《政府工作报告》中指出，今年安排地方专项债券1.35万亿元，比去年增加5500亿元，优先支持在建项目平稳建设，合理扩大专项债券使用范围。2018年3月1日，财政部印发《试点发行地方政府棚户区改造专项债券管理办法》（财预〔2018〕28号）。同时，《关于加强保险资金运用管理支持防范化解地方政府债务风险的指导意见》（保监发〔2018〕6号）指出，鼓励保险机构购买地方政府债券。

2018年5月8日，财政部发布《关于做好2018年地方政府债券发行工作的意见》（财库〔2018〕61号）（以下简称《意见》），在丰富地方债券期限、强化地方债券发行定价的市场化程度、进一步鼓励投资主体多元化，以及明确鼓励地方政府提前偿还债券等方面有明显的新变化。《意见》鼓励地方政府提前公布全年、季度发行安排，有利于管理市场对地方政府债券发行进度的预期，平衡资金供给；同时根据全年发行规模细化了地方政府每季度发行量的要求，有利于发行规模较小的省份能适度提高单季发行规模；《意见》提出一般债券增加2年期、15年期和20年期，引入短期限和长期限债有利于地方政府将资金和用途的期限结构更好的匹配，优化融资成本，同时也丰富了地方债投资者的选择；《意见》首次明确地方政府不得采取“指导投标”、“商定利率”等非市场化的方式干预地方政府债券发行定价，强调提高地方债的发行利率市场化定价水平；值得一提的是，《意见》进一步鼓励地方政府债券的投资主体多元化，首次提出鼓励商业银行、证券公司、保险公司等各类机构和个人全面参与地方政府债券投资。

从地方政府债券性质及我国今年关于地方政府债券的各项政策可知，地方政府可以根据地方人大通过的发展规划，更加灵活地筹集资金，解决发展中存在的问题，无疑将成为解决地方政府财政吃紧问题的一扇“正门”。

（三）科学、规范发展PPP模式

PPP模式是与传统政府提供模式相对应的一种替代性的基础设施和公共服务的交付方式（DeliveryMethod），即一种新型的公共供给方式。PPP模式在公共部门和私人部门之间形成一种合作关系，通过最优（Optimal）风险分配和长期履约，提高公共产品和服务的效果（产出绩效导向）和效率（全生命周期成本导向）。前已述及，国家管理的地方政府债务规模与社会发展对地方政府提供公共产品的投资需求形成巨额缺口是地方政府债务规模扩大的一大原因。而PPP（Public Private Partnerships）则是以小规模股本撬动社会资源参与到公共产品供给、提高公共产品供给效率的“正门”。

1.  我国PPP模式发展现状

《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》（国发〔2014〕43号）将推广使用政府与社会资本合作模式作为加快建立规范的地方政府举债融资机制的一大措施。《关于进一步规范地方政府举债融资行为的通知（财预〔2017〕50号）》、《关于坚决制止地方以政府购买服务名义违法违规融资的通知（财预〔2017〕87号）》等文的出台，进一步利好PPP模式。

当前，我国PPP项目经过井喷式发展之后，已进入了规范管理、长效监管的阶段。《关于规范政府和社会资本合作（PPP）综合信息平台项目库管理的通知（财办金〔2017〕92号）》、《关于加强中央企业PPP业务风险管控的通知（国资发财管〔2017〕192号）》以及《关于规范金融企业对地方政府和国有企业投融资行为有关问题的通知（财金〔2018〕23号）》等文的出台，短期内可能带来行业的震荡，但长远来看，清出部分不合规项目，可以正向引导资本流向更有利的领域、为合规且重要的项目留出空间、引导整个行业健康长足发展。

2.  推进PPP模式的优势

1)  平滑财政支出，降低债务风险

基础设施和公共服务领域的特点是投资需求大，周期长，收益低，尤其是在初期阶段，投资与回报无法匹配。若该领域仅依靠政府融资，因资金短缺，政府必然面临大量举债问题，且可能借旧债还新债，增加债务风险。与传统模式相比，发展PPP模式，在采用使用者付费模式下，政府基本不需要承担支出，即使使用者付费不能完全覆盖项目成本，政府也能通过分期支付而不是一次性付款的方式来对项目进行补贴，从而减轻地方政府的债务压力、降低债务风险。

2)  规范政府行为

因财政拮据，我国地方政府采用多种较为隐蔽的方式贷款融资，导致融资平台举债过多、政府隐性负债增多。引入PPP模式将明确的界定政府和市场的边界，有助于规范政府的行为，更大程度的释放市场活力。

3)  提高公共产品的供给效率，改善基础设施、公共服务的品质

一方面，参与PPP项目的社会资本通常在相关领域积累了丰富的经验、技术和资源，在特定的绩效考核框架下有助于更高效地提高服务质量；另一方面，PPP项目并非刚性兑付，提高绩效产出是PPP模式的核心目标，也是PPP项目的回报依据，同时还是政策的重点要求；PPP模式与以往固定回报模式完全不同，PPP模式不是刚性兑付，而是通过绩效考核机制与项目质量挂钩，使得社会资本有足够的动力不断改善提高服务质量。