作者：上海济邦投资咨询有限公司 蔡芳方 经理

[ 摘要 ]

内河航运模式是一种可持续发展的运输方式，它占地少、污染小、能源消耗相对低，运输量大。随着经济发展尤其物流业的兴起，内河航运业的发展也迎来了前所未有的机遇。2014年12月28日，致力于规范航道的规划、建设、管理和保护的法律——《中华人民共和国航道法》（以下简称《航道法》）颁布并实施，之后配套的法律法规相继颁布施行，改变了过去相比其他运输方式，航道保护和发展的法律基础相对较弱的状态。在此背景下，各地政府积极发挥河流优势，加强内河航运项目的投资建设。

内河航运项目因其投资规模较大、价格调整机制相对灵活、市场化程度相对较高、需求长期稳定等特点的特点，十分适合采用PPP模式。采用PPP模式实施内河航运项目可缓解政府财政压力、提高财政资金使用效率，是实现政府转换职能、简政放权的需要；在保证项目全生命周期整合的同时，有利于引入社会资本的先进技术和管理经验，提升航运基础设施建设与运营效率。

据统计，目前财政部综合信息平台“项目管理库”中属于“交通运输-航道航运”的项目9个，其中进入执行阶段的4个，属于财政部示范项目的1个。可见航运PPP项目并不多见，除目前航运领域项目需求尚不如其他类型交通设施项目需求明显外，还因为该领域项目资金投入大、涉及内容庞杂、项目边界较难确定等原因。笔者基于参与航运PPP项目方案设计等经验，结合航运项目特点，提炼出航运项目若干难点问题，对其进行探究分析。

一、投资体量大，涉及内容庞杂

内河航运项目一般为航道新建、复航或航道升级改造工程，主要根据航道河道条件、设计代表船型、营运组织方案及航道规划，按航道规划技术等级标准来建设。工程主要建设内容包括航道疏浚工程；港口及船闸桥梁、航运枢纽建设等。受河流流域特征影响，项目区位一般跨越多个县甚至市，影响范围广；往往涉及老桥等存量资产的处理，有的还涉及铁路迁改问题，内容十分庞杂。

航道建设的资金投入非常大，一般县市级政府财政很难独自承担其投资体量。据财政部综合信息平台统计，库内项目中绝大多数投资额达到10亿以上，数十亿的投资规模较为常见。为控制投资规模，减轻政府财政负担，需要核减先期已实施的和暂不需要实施的部分项目，合理纳入经营性项目，最终确定航运PPP项目范围。港口项目是否纳入，是航运项目边界确定的一个关键。

二、社会公益性强，国家投资倾斜明显

航道作为重要的战略资源，受国家法律的保护且倍受重视。《航道法》第四条规定，“国务院和有关县级以上地方人民政府应当根据经济社会发展水平和航道建设、养护的需要，在财政预算中合理安排航道建设和养护资金。”可见因航道建设和养护所需资金庞大，需要以国家财政来保证资金渠道。

根据《“十三五”期间车购税资金补助标准》，各地区一般等级航道的补助标准达到工程费用的45%-70%不等，高等级航道达到70%-80%，航运枢纽和通航设施亦有一定额度的补助，可见中央的补助力度很大，以保证内河航运建设稳定的资金渠道。这种补助力度对采用PPP模式具有一定的资金保障作用，但也意味着在实施方案中需细致设计配套机制。

一、航运PPP项目边界的确定

港口项目是否纳入航运项目边界，这个问题在业内普遍存在争议。根据《中华人民共和国港口法》（2004年），“港口建设应当符合港口规划。不得违反港口规划建设任何港口设施。”，“从事港口经营，应当向港口行政管理部门书面申请取得港口经营许可，并依法办理工商登记。……港口经营包括码头和其他港口设施的经营，港口旅客运输服务经营，在港区内从事货物的装卸、驳运、仓储的经营和港口拖轮经营等。”可见港口属于经营性项目（据财政部综合信息平台统计，纯港口项目的运作方式多为使用者付费），并有一定的准入要求，其规划和建设具有一定的独立性。

0.1 反对方的观点

持反对意见者主要考虑到港口属于纯经营性项目，具备传统招商引资方式或以PPP模式单独运作的条件，程序相对简单；港口的规划建设具有一定的独立性，现实中往往非一批次建成，而是随着经济发展逐步增加；其工程建设周期与航道、枢纽等主体工程相差较大，后者需要三年左右，港口工程可能一年内即可完成；加上项目流域所辖各县市的利益可能难以平衡等复杂因素，这些因素都导致了将港口纳入航运PPP项目边界后势必十分复杂。因此有的政府将港口项目单独运作，不并入航运项目总包。

0.2 支持方的观点

支持纳入航运项目总包的一方主要考虑到在港口不纳入总包的情况下，因航运项目自身盈利能力不强，仅有过闸费、通行费等收入，远远不能覆盖项目投资成本和合理利润。而港口项目因有船舶服务费（引航费、拖轮费、停泊费等）和货物服务费（包括货物港务费、港口作业包干费、堆放保管费等）等为主的收入来源而使其自身具有较强的盈利能力。若将其纳入项目总包，一方面显著拓宽了航运PPP项目的使用者付费来源，可以降低当地政府支付可行性缺口补助的压力，给其他PPP项目留出更多的财政承受力空间；另一方面将PPP方案设计的着眼点从“寻找专业的工程总承包商”向“寻找优秀的投资运营商”转变，对项目全生命周期整合程度更高，有利于发挥PPP模式的增加公共服务产出，提升建设和运营效率的作用。

0.3 小结

由于内河港口在整个航运运输中占据举足轻重的地位，过去很多港口城市不断加强港口基础设施建设，构建通达的城市物流系统。而相关研究表明，我国内河港口存在建筑使用率较低的问题，即对当地的货物吞吐量是否与大规模的港口基础设施相匹配欠缺考虑，超前的港口设施建设并未带来更高的服务水平和安全保障。

笔者认为，如何采用适当的机制设计从而合理控制港口的建设进度，保证项目高质量的服务产出是解决这个问题的关键。若将港口纳入航运PPP项目边界，因社会资本承担了项目的投资、建设和运营的大部分风险，建设阶段和运营阶段实现了有效捆绑，社会资本在绩效考核压力和经济效益最大化的目标驱使下，必将通过切实考虑港口的吞吐能力、当地的货物资源等客观因素，科学计划建设进度，这在一定程度上杜绝为了追求经济增长目标盲目扩大建设规模的现象，过去存在的港口建筑使用率较低的问题或可迎刃而解。且这种机制安排下对项目全生命周期整合程度更高，也十分符合PPP项目重在运营的精神，有利于寻找到精于全产业链整合、综合能力更强的投资人。

二 、国家补助资金的安排

根据《车辆购置税收入补助地方资金管理暂行办法》（财建[2014]654号），内河水运建设一般为纳入交通运输行业规划范围的地方交通运输重点项目，属于交通运输重点项目支出。参照《“十三五”期间车购税资金补助标准》，可见补助资金体量之大，对当地经济发展影响非同一般，因此需谨慎安排并设置配套机制。

《国家发展改革委关于切实做好传统基础设施领域政府和社会资本合作有关工作的通知》（发改投资[2016]1744号）提到，“……鼓励加大项目前期资本金投入，减轻项目运营期间政府支出压力。”基于此文件的精神，为增强项目吸引力，减少项目运营期间的政府支出，航运项目应尽量增加资本金注入，从财政资金利用效率最大化角度考虑，最好以专项补助资金作为资本金来源。但这种安排是否存在法律障碍，是否需要设置配套机制？笔者认为对补助资金的安排上应至少考虑以下两点：

0.1 专项补助资金是否可作为项目资本金投入

财政部关于印发《中央预算内固定资产投资补助资金财政财务管理暂行办法》（财建[2005]355号）的通知，“项目单位收到投资补助后，必须专款专用，单独建账核算，并分别按如下情况进行财务处理：(一)对非经营性建设项目的投资补助按财政拨款有关规定执行。(二)对经营性建设项目的投资补助作为资本公积管理，项目单位同意增资扩股的情况下，可以作为国家资本金管理。中央对地方项目的投资补助，比照本办法执行；如地方政府有另行规定的，可从其规定。”车购税补助属于固定资产投资补助的一种，参照此办法，则核心在于对项目的定性，但文件中并无对“经营性建设项目”的定义。笔者以为，因航运项目自身具有一定的收费机制，应属于准经营性建设项目，但该文件并无此类别，因此只能归属第二类，即在适用本文件的情况下归为“经营性建设项目”，因此可以作为资本金管理。

目前航运项目尚无关于PPP模式操作的具体指导文件，2017年11月国家交通运输部发布《收费公路政府和社会资本合作操作指南（试行）》（交办财审[2015]192号），航道航运和收费公路项目同属于交通运输部管理，若参照此文件，该文件规定“可以采取建设期投资补助、资本金注入、运营补贴、贷款贴息等一种或多种方式”，则在申请车购税补助时，可选择不限于资本金注入、建设期补助等方式中的多种，即补助资金可以全部或部分作为资本金投入。建议可以采取资本金投入和建设期补助二者兼而有之的处理方式，一方面保证了政府一定的股权比例，保证政府的话语权；另一方面可以适当降低政府付费金额。

0.2 针对专项补助资金的监管机制

在车购税资金的监管主体上，《车辆购置税收入补助地方资金管理暂行办法》（财建[2014]654号）规定，“车购税资金的项目管理以交通运输主管部门为主…….资金管理以财政部门为主。”因此当地财政部门在航运项目上除其他例行监管职能外，还应专于资金管理职能，对补助资金进行专项管理。

“交通运输重点项目资金的使用部门应当按照预算安排级次和决算管理的相关规定编制专项资金年度决算，纳入部门决算报同级财政部门审批。省级交通运输主管部门应当按照交通运输部的要求定期向交通运输部报送交通运输专项资金预算执行情况，并按要求编报资金使用情况统计表。”基于以上规定，实施方案中应设置针对性的资金监管机制。

三、投资回报机制的设计

综合考虑现行法律法规及项目实际情况，航运项目为准经营性的交通基础设施项目，宜采用“可行性缺口补助”的回报机制，即使用者付费不足以满足项目公司成本回收和合理回报，由政府方以财政补助、股本投入和其他优惠政策的形式，给予社会资本方或项目公司的经济补助，使用者付费对补助金额应予以抵减。即可行性缺口补助=可用性服务费+运维服务费-使用者付费。其中：

可用性服务费主要包括航运项目总投资及必要的合理回报。

运维服务费指项目公司为维持本项目可用性之目的提供的符合协议所规定绩效标准的运营维护服务而需要获得的收入，主要包括项目运营维护成本及必要的合理回报。

使用者付费包括航运项目范围内收费项目的全部收入，主要是项目资产如船闸、港口等收费项目获得的收入。依据交通运输部、国家发展改革委印发的《港口收费计费办法》（交水发[2015]206号）并参考省级收费标准有关文件规定，可向船闸、服务区及港口使用者收取船闸过闸费、服务区租金、货物港务费、停泊费、港口作业包干费、堆放保管费、其他船舶供应服务费等。

实务中可行性缺口补助的计算方式一般采用等额本息、等额本金或基于《政府和社会资本合作项目财政承受能力论证指引》（财金[2015]21号文）规定的“先低后高”方式，无论采用何种方式，均涉及基数确定的问题。在存在建设期补助资金的情况下，都应将政府资本金（政府不参与分红时）及不包括资本金投入的建设期补助资金在计算基数中予以扣除。

值得注意的是，以上公式未考虑绩效考核，实际实施方案设计中，应将可用性服务费的部分作为建设期绩效考核基数，可用性服务费的部分和全部运维服务费作为运营期考核的基数。

四、绩效考核机制的设计

绩效考核机制设计的重要性不言而喻，社会资本或项目公司在建设期和运营期绩效考核的压力下，更有优化设计及施工管理，从而降低项目后期运营维护成本的动力。航运PPP项目一般由社会资本或项目公司负责项目的建设、运营、移交等，因此绩效考核内容至少应包括建设期、运营期和移交期考核，根据项目基本情况和项目边界来具体设置。

0.1 建设期考核

基于《航道法》关于航道建设的相关规定，考虑到航运PPP项目社会效应明显，维持环保和生态平衡等需要，在设计考核指标至少应考虑：质量管理、进度管理、资金管理、安全管理、环境影响等的考核。从实操角度，建议建设期绩效考核分别于单个子项目竣工验收的同时进行。