民政府及其派出机构采用目录管理的方式动态调整白名单。

社会资本方这个主体层面，笔者建议扩大对社会资本定义的范围，不仅局限于企业，有相应履约能力的其他经济组织也可以纳入社会资本的范围。对于本级政府控制的国有企业和融资平台公司是否可以作为社会资本方参与本级PPP项目，笔者认为需要分开来看：对于融资平台公司，由于其尚未完成对政府融资举债功能和存量债务的脱钩，无论本级还是非本级的PPP项目都不宜作为社会资本方参与；对于市场化国有企业和转型脱钩后的融资平台公司（就转为了市场化国有企业），可能放开本级PPP市场为宜。因为对于需要利用市场机制转型发展的国有企业而言，目前除了PPP模式外没有更为合适和合规的市场化模式，如果不允许这些国有企业参与本级政府的PPP项目，恐怕一来会让暂时没有能力走出去的地方国企陷入“等死”的尴尬境地，二来与中央“理直气壮做大做强国有企业”的政策导向不一致。当然这个观点存在很大的争议，因为地方国企能否真正做到与当地政府之间的政企分离进而实现企业风险与政府风险切割是要画问号的。

项目公司（SPV）这个主体层面，笔者建议在一段时间内（如中央强调严控区域性、系统性风险的时期）强制PPP项目设立SPV，这是笔者新老观点变化最大的地方。虽然笔者内心深处仍然支持“设或不设SPV均可”的观点，但短期内如何把风险严格控制在项目层面而不扩散到区域或系统中，恐怕严格的在项目层面进行风险隔离是非常必要的。对于“SPV的能力”问题，笔者认为关键并不在于SPV本身具备什么能力，而在于SPV整合项目所需能力的能力。这点对于认定社会资本方的资格非常重要。比如，原理上讲纯财务投资人都可以当社会资本方，但它必须要提供确凿且有约束力的证据证明它有能力整合项目所需的建设、运营能力，这个证明不是简单的书面承诺，要有一系列衍生的协议、风控措施做支撑。

在PPP模式适用范围上，前几年就经历过“正面清单vs负面清单”的讨论。笔者原来是支持采用负面清单限定不宜采用PPP模式的行业领域的，但面对这几年PPP模式在正面清单管理下（发改投资[2016]2231号、财金[2016]90号）仍然被泛化滥用的现实，建议现阶段还是采用定期动态更新的正面清单目录管理的方式，未来逐步从正面清单转变为负面清单，类似外商投资产业指导目录的“有禁止、有限制、有鼓励”分类管理举措。但行业目录管理一定要细分至二三级行业，在一些特殊行业可能还要有特殊的安排，如铁路、机场等行业，由于存在特殊背景，运营商基本上是在PPP运作前就确定了的。

尽管我们一直在说PPP模式的目的在于提质增效，但我们目前的物有所值定量评价是一个“相对效率”的概念，就是在同等绩效标准的情况下评价是否有全生命周期成本的降低或优化，通俗而言就是“原质增效”。实操中往往还存在另外两种实际上“物有所值”的情形：

一是“提质”，通常情况下提质是伴随着成本上升的，即“更高绩效+更高全生命周期成本”，这与其他三种容易判断是否物有所值的组合（“更高绩效+更低全生命周期成本”、“更低绩效+更低全生命周期成本”、“更低绩效+更高全生命周期成本”）完全不同，也是物有所值评价的难点。定量评价这种情形下是否物有所值的关键在于风险量化的部分能否做到实处，而风险量化又是目前国内政府方和社会资本方都缺乏关注的领域。

二是“增加供给”，有些项目尽管无法带来绩效标准的提升和全生命周期成本的下降，但可以通过融资融智提前实现公共产品和服务的供给，从广义上讲这仍然是物有所值的，由于无法通过目前狭义、微观的物有所值评价体系获得论证，这类项目可能受到过度的限制。

与物有所值类似，财政承受能力是一个“相对能力”的概念。在我国目前财政承受能力论证采用全国无差别上限（一般公共预算支出0%）做法的情况下，需要配合可支配财力的双重上限来使用。财政承受能力红线相当于屋顶的高度，可支配财力相当于人的身高和弹跳力等自身素质，全国统一按10%的红线控制就相当于确定了天花板在哪儿，而各地具体能用多少比例则还要受到自身能力的限制，如果到了弹跳极限，即便距离天花板还有很大空间，也不能再做了。这是因为不同地区和层级的地方政府财政收支结构差异巨大，如果生硬套用10%的财政承受能力红线来指导PPP操作上限的话，有些地方可能连公务员工资都发不出来了。

笔者认为PPP条例对于整个行业而言应该是引导力量而不是限制枷锁，所以可能要把握几个原则：一是PPP条例要解决一部分目前没有政策开口或者政策存在矛盾的项目实操障碍；二是不能指望通过PPP条例解决目前全部缺乏相关政策支持以及存在政策有争议的问题，一味求全容易反过来制约了PPP条例的落地；三是任何可能引发实操层面固化思维（尤其是地方政府官员，还包括不在少数的PPP专家都喜欢只看政策文件上怎么讲，任何合理的衍生和发展都不能接受）的条款都建议避免（最典型的是对运作方式、回报机制的定义），PPP的精髓是“在本质不变的情况下形态千变万化”，必须保留必要的灵活性和可变性，虽然在目前普遍存在“言必称依据”的懒政和免责环境下可能造成争议，但对于PPP而言远好于被限制死；四是多用定期更新的动态目录、附件等管理方式保留未来调整完善的灵活性和机动性。

随着我国PPP进入规范发展的新阶段，笔者最近就一些问题也经常出现观点上的困惑和波动，看到和听到的观点多了之后感觉还得从“势、道、术”的角度分层看待：“势”的层面不能变，就是市场在资源配置中起决定性作用的初心不变；“道”和“术”的层面都可以根据公共治理需要、政策导向、政府能力、市场成熟度等情势动态变化。因此，对于即将出台的PPP条例，PPPers不要求全责备，能在现有政策体系基础上有所完善、形成共识即是大进步。