上海济邦投资咨询有限公司 丁丽 高级经理
引言：当前，国家及相关部位层面的相关规范性文件均将垃圾处理行业作为推广应用PPP模式的重点领域，但业界普遍倾向于认为相关规范性文件中的“垃圾处理”仅指城市生活垃圾处理，并不包括餐厨垃圾处置，餐厨垃圾处置应用PPP模式的案例明显少于城市生活垃圾处理项目。餐厨垃圾作为城市垃圾的一个分支，其处置亦应纳入垃圾处理项目大类中予以考虑。对于经论证后适合采用PPP模式实施的餐厨垃圾处置项目，应详细设计项目交易架构并结合项目自身特征考虑交易细节方能保障其成功实践。本文基于笔者在餐厨垃圾处置PPP咨询服务实践，简要探讨了餐厨垃圾处置项目应用PPP模式的操作要点，并对餐厨PPP未来发展形势做一初步研判，供政府相关部门及业界同行交流探讨。
一、关于餐厨垃圾的概念
结合国内实际情况，在正式讨论餐厨垃圾处置PPP项目相关问题之前，笔者认为有必要首先介绍一下餐厨垃圾的概念。
首先，国家层面的概念溯源依据。目前主要为住建部发布的《餐厨垃圾处理技术规范》（CJJ 184-2012）。循此规范，餐厨垃圾为餐饮垃圾和厨余垃圾的总称。餐饮垃圾指餐馆、饭店、单位食堂等的饮食剩余物以及后厨的果蔬、肉食、油脂、面点等的加工过程废弃物，以油脂及固液混合物为主；厨余垃圾指家庭日常生活中丢弃的果蔬及食材的下脚料、剩菜剩饭、瓜果皮等易腐有机垃圾，以固体废弃物为主。简言之，二者显著区别在于产生单位不同，分别为非居民家庭（经营性单位或个体）和居民家庭（两者的性质和处理工艺也有很大的不同）。国内各地以餐厨垃圾处理命名的项目，餐厨垃圾主要指该规范定义中的餐饮垃圾，不包括或较少包括厨余垃圾。
其次，检索部分地方层面的规范性文件，则存在“餐厨垃圾”与“餐厨废弃物”两个概念，且可以相互替代。餐厨垃圾相关的概念名称和定义要点如下：
表1餐厨垃圾概念名称类型、定义要点与示例
概念名称 | 定义要点 | 部分省/城市示例 |
餐厨垃圾 | 食物残余和食品加工废料 | 上海 |
食物残余和废弃食用油脂 | 宁波、福建省 | |
食物残余、食品加工废料、过期食品和废弃食用油脂 | 深圳 | |
餐厨废弃物 | 食物残余、废弃动植物油脂和各类油水混合物 | 杭州 |
食物残余、食品加工废料、废弃食用油脂 | 武汉 | |
食物残余、食品加工废料、废弃食用油脂和过期食品等废弃物，不包括居民日常生活产生的餐厨废弃物 | 海口 | |
包括餐饮垃圾（食物残余、食品加工废料、过期食品和废弃食用油脂）和厨余垃圾（家庭日常生活中丢弃的果蔬及食物下脚料、剩菜剩饭、瓜果皮等易腐有机垃圾） | 东莞 |
从上表可以看出，除东莞市外，尽管概念名称或许有所不同（以下姑且统称为“餐厨垃圾”），目前国内各地对于餐厨垃圾的界定首先是有基本共识的，即餐厨垃圾仅源于经营性单位或个体，不包括居民家庭的厨余垃圾。其次，餐厨垃圾有广义和狭义之分，狭义来说仅包括食物残余和废弃食用油脂，广义则还包括食品加工废料和过期食品等。
如无特殊说明，本文要点分析部分所探讨的餐厨垃圾指狭义的餐厨垃圾，即包括食物残余和废弃食用油脂。
二、全国餐厨垃圾处置PPP项目概况
根据全国PPP综合信息平台项目管理库统计，截至2018年5月31日全国入库项目合计7607个，其中餐厨垃圾处置类项目仅24个 （按照关键字“餐厨”搜索结果），占比不到1%。
从公开的资料来看，入库餐厨垃圾处置项目既包括了前文界定的狭义餐厨垃圾处置，即以食物残余和废弃食用油脂为处置内容，也包括了狭义餐厨垃圾与污泥、污水、粪渣以及厨余垃圾等协同处置。其中，关于废弃食用油脂的称呼，部分地区则以“地沟油”代替。
表2全国餐厨垃圾处置PPP项目概况
从上表可以看出：
（1）入库项目总共24个，目前已有超过一半（14个）项目进入执行阶段，仅2个项目仍处于准备阶段。
（2）项目投资规模普遍不大，一般较少超过2亿元，低于1亿元居多，占比接近一半。
（3）项目设计总处置能力绝大多数在300吨/天以下，且分期项目数量（13个）与未分期项目数量（11个）基本持平。
（4）接近80%的项目合作期限（含建设期）为25年及以上，长期限合作特征明显。
（5）绝大多数项目（15个）采用公开招标方式，其次是竞争性磋商（6个），仅2个项目采用了单一来源采购（另有1个准备阶段的项目尚不确定）。
（6）处置模式方面，国内餐厨垃圾处置项目总体分为单纯的餐厨处置以及收（集）运（输）处（置）一体化两种类型。入库的24个项目中，有20个采用了收运处一体化模式，为主流处置模式。
（7）成功入选财政部示范项目情况：单纯从统计数字来看，成功进入财政部示范项目名单的餐厨垃圾处置项目数量并不算多。但如果对比国内其他行业或领域的PPP项目，则餐厨垃圾处置项目入选财政部示范项目的比例（1/3）其实很高。另外，从示范项目批次分布来看，除第一批次因总数量较少无餐厨垃圾处置项目外，其余批次均有该类项目入选。
图1入库项目示范项目入选情况
三、餐厨垃圾处置PPP项目实操要点分析
餐厨垃圾处置项目在应用PPP模式时务必要以通过物有所值评价和财政承受能力论证为基本前提（由于投资体量偏小，技术路线未完全稳定成熟等因素，PPP的适用性论证更需认真对待）。通过论证后，应科学设计项目交易结构，其中的关键点主要包括：项目合作范围界定、项目产出主要边界设定、处置模式选择、基本供应量设置、餐厨垃圾（收运）处置单价调整、邻避效应风险承担以及绩效考核指标体系设计等。
1、项目合作范围界定
首先是对合作内容进行清晰阐述。为此特别需注意界定项目核心概念，建议在PPP合同中的定义章节清晰界定餐厨垃圾或餐厨废弃物这一概念（以下统称“餐厨垃圾”）及处置内容有关概念（如有必要）。在概念界定的基础上，加上合同正文中清晰的合作范围描述，那么项目合作要点就厘清了，即项目处置物或者说处置对象究竟有哪些。
对于分期建设和运营的项目，在界定PPP 项目合作范围时，还应明确说明当前合作或者说当前PPP合同约定的合作范围是仅为一期/近期还是包括更多（对于分两期建设且二期土建工程与一期合并实施的项目也要特别说清楚）。对应地，PPP项目合同中还应有分期实施的衔接机制说明。
其次是合作地理范围的约定。重点有二：一是要约定项目公司提供餐厨垃圾处置服务的地理或行政区划范围，以及合作期内的政府方给予的排他性和唯一性承诺。考虑到餐厨垃圾产生及收运量可能接近甚至是预期将超过项目设计处置规模，PPP项目合同还应明确约定上述排他性和唯一性承诺免责的具体情形；二是当前餐厨PPP一般在市级层面实施，但垃圾收运来源和服务对象往往是市属的多个区县，因此PPP项目合同应考虑到未来行政区划发生调整时的餐厨垃圾来源是否可视情况进行相应调整。
