作者：上海济邦投资咨询有限公司 佘凯锋 副总经理

本项目合作期35年，其中建设期不超过4年。项目建设内容包括：污水处理厂及中坜地区下水道主管、次干管及分支管网。投资人负责项目的投资建设运营，直至运营期满将项目移交给政府方。

本项目采用的是厂网一体模式，即项目包含污水处理厂及管网。这也是住建部近年来大力推荐的模式。厂网一体模式可以统筹污水处理厂网建设进度，避免了污水纳管不足或污水处理厂建设不匹配的问题。

本项目代表政府方签约的是桃园县政府，签约人是县长朱立伦（曾担任国民党主席，并代表国民党参选2016台湾地区领导人）。目前，大陆的普遍做法是实施机构（一般为行业主管部门）代表政府方签约。早期有一些地方采用城投公司代表政府方签约的做法，后由于财政部要求示范项目选择时排除融资平台代表政府签约的项目，这种做法逐渐少见。

PPP项目涉及的政府部门众多，付费涉及财政部门，合同监管涉及实施机构，行政监管也涉及多个部门。PPP项目合同签约主体层级过低，难以协调多部门的协作。而提高PPP项目合同签约主体层级可以为项目增信，增强金融机构和社会资本参与项目的信心。因此，建议未来PPP立法时对政府方签约主体予以明确，对投资额较大，对公共利益关系重大的项目应当由人民政府直接签约。这有利于避免政府内部各部门相互推诿，提高政府方对项目合同的重视程度，使得地方政府在上项目时更加审慎。

在本项目招商文件中，兴建营运基本需求书占较大篇幅（共91页）。这个兴建营运基本需求书就是我们通常所说的产出说明书。兴建营运基本需求书主要包括营运范围、兴建范围、污水下水道收集范围、设施设计兴建需求、功能测试需求、营运管理基本需求以及污水管线施工规范等。基本需求书中主要涉及项目的范围，政府方对设计施工测试营运的要求，并未对项目本身的设计做明确规定。这种做法给社会资本留有很大的发挥空间。

目前，大陆的一般做法是项目采购前项目前期工作至少完成可研（否则难以入库）。采购前项目前期工作过深，对社会资本过于束缚，不利于发挥社会资本专业优势；项目前期过浅则难以清晰界定项目产出，容易造成后期纠纷。当前采用采购前完成可研的一刀切做法实际是相当有弹性的。各地，各项目可研深度不一，中介单位编制水平也参差不齐。各地政府有关部门也根据项目进度等具体情况来要求可研深度。

相比较而言，台湾做法似乎更加可取。当前，大陆可研报告已差不多沦为应付审批的可批式报告，对项目指导意义不大。根据项目特点，专门编制产出说明书有利于政府方厘清项目边界，有针对性明确项目需求，即给社会资本足够的设计优化空间，又能明确项目产出，避免后期纠纷。

污水项目的投资回报机制在大陆是相当成熟的，政府从用户处收取污水处理费（具体由自来水公司代收），污水处理费收支两条线，由政府方直接向污水处理企业支付污水处理服务费。

本项目属于污水处理项目，和大陆一样，也属于政府付费项目，即投资人所有投资成本及回报源自政府方向其支付的费用。

本项目政府付费（台湾的叫法是污水处理费，为避免混淆，本文称之为政府付费）包括建设费及营运费。

建设费覆盖投资人投资整个项目的成本及回报，具体为项目污水处理厂及污水下水道管线建设费用及资金成本摊提到每月（本项目按月付费）。具体公式为：

i：建設投入期第i期(以下簡稱第i期)之每月建設費攤提金額，單位為元/月

K：為乙方之每月资金成本率，其中k為乙方于投标文件所载之年资金成本率(年折现率) 

Ti：第i期結束之年度

T：營運期間屆滿之年度

GCi：第i期之已投入建設成本(已加計资金成本及物价调整) 

mi：第i期結束之月份

m：營運期間屆滿時之當月月份

营运费用包含用户接管费及操作维护费。具体公式为：

營運費=用戶接管費＋操作維護費＝C×(乙方施作中壢地區進行用戶接管工程之污水處理量)+D×(乙方施作中壢地區之污水處理量)×符合放流水水質之日数佔該請款月之比例

C：為乙方於投標文件所載之每吨用戶接管摊提费

D：為乙方投標文件所載之每吨操作维护费

乙方施作中壢地區進行用戶接管工程之污水处理量=进厂總污水处理量×【乙方施作中壢地區進行用戶接管之自来水量(含約當自来水量)总和÷接管用戶之自来水量(含約當自来水量)】

大陆污水处理PPP项目的通常做法是项目建设成本，项目投资回报，项目运营成本均摊入政府方支付的污水处理服务费中。同时为保障投资人利益，一般会根据项目实际情况设置基本水量，当实际处理水量低于基本水量时，实际处理水量部分按污水处理服务费单价支付，实际处理水量与基本水量的差额（一般称“欠进水量”）按欠进水价（在污水处理服务费单价基础上打折，不计污水处理变动成本）支付；当实际处理水量与基本水量的差额（一般称“超进水量”）按超进水价（在污水处理服务费单价基础上打折，仅计污水处理变动成本）支付。

两种做法，看似不同，实则相同。两岸的做法都是为了避免投资人承担水量不足的风险，台湾的做法是严格区分建设运营费用，水量不影响建设费；而大陆的做法是设置基本水量，水量不足时也可按基本水量支付费用。但貌似大陆的做法更加合理。污水处理服务费不区分建设和运营，有利于激励投资人统筹考虑建设运营成本，实现项目全生命周期成本最优。

大陆在社会资本选定方式上，各界看法不一，发改系统倾向适用于招投标法，而财政系统倾向于适用政府采购法。台湾PPP项目的投资人选定方式无大陆方面法律适用的困扰。台湾针对PPP项目专门制定了《促进民间参与公共建设法》（以下简称“促参法”）。依据促参法，独立于政府采购之外，台湾形成了一套社会资本选定程序。

PPP项目社会资本选定其实不同于一般的政府采购和工程招投标。PPP项目一般不会有太明晰的边界，需要给社会资本留有足够的发挥空间。现有的政府采购和工程招投标均不太具备PPP项目选择社会资本所要求的灵活性。在未来PPP立法时，参照台湾做法，重新设计一套社会资本选择方式值得研究。