一、我国物有所值评价的相关规定

《关于推广运用政府和社会资本合作模式有关问题的通知》（财金〔2014〕76号）首次提出对拟采用政府和社会资本合作模式的项目进行筛选时，除传统的项目评估论证外，还要积极借鉴物有所值（VALUE FOR MONEY，VFM）评价理念和方法。

其后，《关于印发政府和社会资本合作模式操作指南（试行）的通知》（财金〔2014〕113号）、《关于进一步做好政府和社会资本合作项目示范工作的通知》（财金〔2015〕57号）、《关于规范政府和社会资本合作（PPP）综合信息平台运行的通知》（财金〔2015〕166号）等文件对项目开展物有所值评价的方式方法有所描述，也均要求项目要开展物有所值评价，但由于没有明确的物有所值评价操作指引，期间的PPP项目多数没有开展物有所值评价。

直至《关于印发PPP物有所值评价指引（试行）的通知》（财金〔2015〕167号）的出台，才使PPP项目的物有所值评价走上正道。

二、我国物有所值定性评价现状

（一）我国现有的定性评价体系

目前，我国开展物有所值定性评价工作几乎多以财政部财金〔2015〕167号文的规定为指引。虽然167号文为试行文件，且时至今日已经过期，同时财政部于2016年10月24日颁布《关于征求政府和社会资本合作物有所值评价指引（修订版征求意见稿）意见的函》（财办金〔2016〕118号），对167号进行了部分修订，并约定该修订版征求意见稿于印发之日生效，但至今未有印发版本颁布。因此在项目实际开展物有所值评价时几乎都是参照167号文执行。

（二）现有操作问题及难点

因指引规定评分结果在60分（含）以上的即通过定性评价，而且大多数项目开展物有所值定性评价时都流于形式，因此在实践中，对于评价指标选取，评价打分等存在或多或少的问题，多数项目没能真正对采用PPP模式是否物有所值作出公允的判断和评价。

我们目前在开展物有所值定性评价时，几乎都是按照财金〔2015〕167号文的规定来进行。而167号文中六项基本定性评价指标和补充评价指标主要围绕项目进行，但项目之所以采用PPP模式实施，其主要目标之一就是扩大基础设施和公用服务的融资渠道，增加或加快公共产品和公共服务的供给，因此及时了解公众的需求、项目带来的外部效益也是十分必要的。另外，在全国上下一致努力防范化解地方政府债务风险的大背景下，许多地方政府对于政府付费类PPP项目谨慎推行，而对具有使用者付费收益来源的项目备受地方政府青睐，虽然使用者付费收入不是PPP成功的必要条件，但使用者付费收入越高，越能减轻公共部门的负担，项目越物有所值。而目前的物有所值定性评价指标体系在这些方面还比较欠缺，将导致项目开展物有所值定性评价不够全面，评价不够精准。

在财金167号文中，对于六项基本评价指标尚有简要说明，然而关于补充指标仅进行简单列举，未进行任何阐释说明。要求专家将指标按五个等级进行评价打分，咨询机构在选取指标时不进行详细分析，专家很难在评价会议现场进行切合实际的评分。然而由于没有文件对指标进行细化说明，各咨询机构均根据各自的理解及经验进行说明，但毕竟各行各业项目各咨询机构人员专业能力参差不齐，如果咨询机构对各指标进行解释说明时有失偏颇，那么将造成专家给出的物有所值定性评价不准确。

例如：167号文中基本指标全生命周期整合程度的描述为主要考核在项目全生命周期内，项目设计、投融资、建造、运营和维护等环节能否实现长期、充分整合。而项目各环节是否能实现长期、充分整合，与项目本身性质还息息相关，如果是存量项目，不存在将设计环节纳入，但如果是园区片区开发类项目，则需要将规划一并纳入则更利于项目后期实施；风险识别与分配指标主要考核在项目全生命周期内，各风险因素是否得到充分识别并在政府和社会资本之间进行合理分配。由于PPP项目合作期限长、风险本身具有不确定性，因此在整个合作期内的风险难以预测。虽然财政部财金〔2014〕156号文附件PPP项目合同指南对PPP项目风险分配提供了一套原则，同时也列举了一些主要的风险因子，但对土地获取、项目审批等风险承担主体并没有明确，而风险的发现和评估往往需要以以往数据作为参照，目前国内的风险评价系统还处在初级阶段，没有扎实的数据支撑，此时就需要发挥政府和咨询机构在评估风险时的主观能动性，对各项目的风险进行主观假设，但正是由于风险评估的假设性，可能导致风险识别和分配时难以客观准确。

而无论基本指标还是补充指标，在没有文件指引对各指标进行详细说明的情况下，都需要发挥政府和咨询机构的主观能动性对项目各指标进行阐述说明，那么专家在进行评价打分时也无法做到客观准确。

三、关于改进物有所值定性评价的建议

从2014年PPP迎来高潮，2015年至2017年全国PPP项目如火如荼的进行，到今年全国范围内各地的清库整改，PPP进入规范化、精细化发展。今年之所以大范围清库整改，也是由于前几年项目前期工作不深入、不规范、不到位，导致项目进入运营期即出现各种各样的问题。而其中不乏物有所值评价没做或做的不足的项目被清库整改，随着本轮PPP高质量严要求的规范实施，又恰逢167号文过期之时，那么对物有所值定性评价体系进行完善、精准则势在必行，才能保证项目在未来健康可持续的运营。下面主要就上述实操中的问题及难点提出几点建议：

虽然财金167号文已列举较多较全面的定性评价指标，但在目前地方政府融资渠道受限与公共服务需求高涨极为不匹配的情况下，即使项目采用PPP模式未能明显降低建设和运营成本，也应充分考虑PPP模式对加大公共服务供给所带来的外部效益，例如文旅类、轨道交通类、水环境治理等项目，该类项目的建设成本普遍较高，而相应的使用者付费仅包括门票、物业、广告、停车费等，相较于大额的建设成本，可谓杯水车薪，但通过此类项目的建设并成功运营，可解决当地部分就业问题，促进当地经济水平的提升，同时旅游业发展之后，当地知名度将得到显著提升，对于当地经济、政治等的带动作用非常明显；同理，轨道交通类项目的成功运营将改善当地交通，提升人居出行质量，对于轨道周边的经济也有一定带动作用；水环境类项目的成功运营将改善当地环境，对于当地产生的环境效益不言而喻。

且由于PPP项目主要是提供社会公共服务和产品，在现有物有所值定性评价指标中加入公众需求、外部效益（包括经济、政治、环境等）等指标，将促使我们在进行项目论证的过程中去了解公众的需求，了解项目带来的外部效益，才能保证项目在未来健康可持续运营。

因此，我们在进行物有所值定性评价时，尤其针对一些特殊的项目（例如文旅类、水环境治理类、轨道交通类、医疗卫生教育类PPP项目），建议补充公众需求以及采用PPP模式所能带来的外部效益等内容指标。同时还可根据项目实际情况，适当补充项目自偿性（主要是使用者付费收益、项目可挖掘的经营性潜力等内容）指标，以使项目可以做到全方位、多角度的开展物有所值定性评价，使得评价更精准。

由于目前在物有所值定性评价时多参照167号文进行，因而在实际定性评价时常常出现咨询机构对定性评价指标理解不一导致专家打分时意见分歧较大，使得定性评价不够客观准确。因此，我们在进行物有所值定性评价时，建议尽量将定性评价指标阐述详尽，尤其是基本指标能够细化至二级甚至三级子指标，分别赋予二级三级子指标相应的权重，分别对二级三级指标打分，再按权重统计至一级指标，最后进行定性评价的总分计算。例如下表：

另外，正如前文所述，不同行业，其关注的重点有所不同。因此我们在开展物有所值定性评价时，应根据行业特性设置指标，如前文建议增加的外部效益指标，该指标即可从行业特殊性展开，进行深度分解，再对各细化指标进行评价（例如片区开发项目，其外部效益指标可细化为当地就业率提升、带动当地经济发展、当地GDP贡献等二三级指标），方可对项目的物有所值进行全方位的定性评价。

虽然167号文对专家组成员的专业已经列举了包括财政、资产评估、会计、金融、行业、工程技术、项目管理和法律的九大专业，但随着PPP项目渗入到园区（片区）、环境、教育、医疗、养老等领域，而上述领域的专业性要求极高，因此在进行物有所值定性评价时，对于专家的专业要求相应提高，因此定性评价专家需要选取一名与项目行业特性相适应的专家，例如区域规划发展、项目运营管理、环境保护、教育、医疗、养老等行业领域的专家，方可做到项目在物有所值定性评价时专业方面的精准。

 作者介绍

周永清 上海济邦投资咨询有限公司  高级经理

周女士自2011年起为三十余个基础设施行业项目提供咨询服务，在供水、污水、垃圾、道路、片区开发、医养、教育等领域具有丰富的操作经验，擅长PPP项目经济评价、协议谈判、招投标及政府采购等。