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PPP模式在国家储备林项目的应用初探

PPP模式在国家储备林

项目的应用初探



作者:袁帅 济邦咨询 经理
摘要:根据第九次森林普查数据,我国森林覆盖率仅相当于世界平均水平的61.52%,居世界130位;人均森林面积0.132公顷,不到世界平均水平的四分之一,居世界第134位。我国正用仅占全球5%的森林面积和3%的森林蓄积,支撑着逾全球20%的人口日益增长的木材消费需求。与此同时,伴随着国际木材贸易的限制不断加大,国际资源配置的难度不断提高,以及我国实施天然林全面禁伐的政策,木材的供需矛盾在进一步加剧。

针对我国森林资源的稀缺性和经济社会发展对木材刚性需求日益尖锐的矛盾,党和国家高度重视。为补足木材供给“短板”,对建立国家储备林制度、建设国家储备林基地作出了一系列安排部署,从基地建设、制度建设、科学管理等方面加速国家储备林建设步伐。

一、 国家储备林建设概况


(1)建设目的

国家储备林是指为满足经济社会发展和人民美好生活对优质木材的需要,在自然条件适宜地区,通过人工林集约栽培、现有林改培、抚育及补植补造等措施,营造和培育的工业原料林、乡土树种、珍稀树种和大径级用材林等多功能森林。


国家储备林建设的出发点是为解决生态安全与木材需求之间的矛盾,其根本任务是提升林业综合生产能力,提高木材产品供给数量和质量,以实现维护生态安全与保障木材需求间的协调平衡。


(2)政策规划

《“十三五”规划纲要》、《生态文明体制改革总体方案》和2013年、2015年、2017年中央一号文件对国家储备林建设作出了顶层设计和安排部署,提出要加强国家储备林基地建设、建立国家用材林制度,把国家储备林建设作为维护国家木材安全、推进林业生态建设、深化林业改革和助力脱贫攻坚的重大战略决策。


2015年,国家林业和草原局(“国家林草局”)出台了《国家储备林制度方案》和《国家储备林划定办法(试行)》,开始组织开展国家储备林划定工作,首次明确了国家储备林的准入条件、培育目标和近期规模,初步构建了国家储备林建设制度体系;2018年,国家林草局出台了《国家储备林建设规划(20182035)》(“《规划》”),进一步明确了国家储备林建设的总体思路、建设布局与建设内容。根据《规划》,到2020年,国家储备林管理制度体系基本建立;到2035年,实现一般用材基本自给。


此外,国家林草局与财政部联合下发了《关于做好国家储备林建设工作的通知》,与国家开发银行、中国农业发展银行签订了战略合作框架协议,联合下发了《关于加强合作共同推进国家储备林等重点领域建设发展的通知》、《关于充分发挥农业政策性金融作用支持林业发展的意见》,争取给予国家储备林、林业扶贫等项目最低资本金比例政策,提供中长期优惠贷款(贷款期限最长30年,宽限期最长8年,执行基准利率,最低资本金率20%),在广西、江西、湖南等省(区)试点推进开展国家储备林等项目,探索统贷主体林权抵押模式、政府和社会资本合作(PPP)模式。


(3)现状概况

在党中央和地方政府的共同努力下,近年来我国储备林建设已初见成效。


2012年,国家林草局率先在自然条件良好的广西、福建、湖南、云南、广东、江西、河南等7个南方省(区),以国有林场为主体,启动国家储备林建设试点,2016年在试点基础上逐步推开。


从试点项目情况看,目前国家储备林建设主要采取4种形式,包括“统贷统还、融资担保、契约管理、按期还款”的广西模式;“分贷分还、借用管还、政府回购、委托代建”的天津模式;“市级统筹、市县分担、平台运作、合同管理”的张家口模式;“域外转型、产业升级、促进改革、保障民生”的吉林森工模式。


截至2018年底,全国累计完成国家储备林建设任务318万公顷。截至20193月末,共有231个国家储备林建设等林业重点项目获得农发行、国开行批准,累计发放贷款658.71亿元。


二、 国家储备林项目鼓励采用PPP模式

自党中央、国务院对国家储备林建设作出部署以来,中央各部门、单位及地方各级政府均高度重视,相继出台各项政策文件,以贯彻实施国家储备林建设的战略部署,大力推进国家储备林建设。其中,诸多政策文件中均有提及鼓励采用PPP模式进行国家储备林项目建设。相关的主要政策文件见下表。


三、财政部PPP项目管理库中国家

储备林项目的基本情况

截止到201912上旬,进入财政部PPP综合信息平台管理库的国家储备林项目(名称包含“国家储备林”)共50个,包括:

执行阶段:12个;

采购阶段:11个;

准备阶段:27个。


其中,国家示范项目2个:(1)福建省南平市建设生态文明试验区——国家储备林质量精准提升工程项目(执行阶段);(2)湖北省襄阳市国家储备林建设项目(采购阶段)。


为提升项目的参考借鉴价值,针对上述国家储备林项目中处于采购阶段和执行阶段的部分项目(已可查询到相应社会资本中标公告或中标通知书的项目),就其相关的基本情况进行了汇总、梳理和总结如下:

① 发起时间均于2017年后发起。

② 项目投资额多数为5-20亿元(合计36个,占72%5亿以下和20亿以上各7个)。但投资规模差距较大,最高为215.33亿元,最低为1.95亿元。

③ 项目地区分布主要集中在河南省(32个)、云南省(9个)。其它包括,贵州省(3个)、福建省(2个)、湖北省(2个)、河北省(2个)。

④ 运作方式

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