随着国土空间规划的深化实施，城镇开发边界划定后实施建设用地总量控制，城镇越发强调集约化发展。轨道交通作为推动城市快速发展的重要工具，一方面天然的具有集聚效应，例如以站点为中心向周边辐射的城市形态随处可见；另一方面又长期处于运营亏损状态，站点空间难以提供经济效益，给政府带来沉重的财政压力。如何协调好轨道交通地上地下空间综合开发的关系，是各地高质量发展轨道交通不得不面对的问题。

2月12日，自然资源部围绕轨道交通地上地下空间综合开发利用领域，总结地方经验，印发了《轨道交通地上地下空间综合开发利用节地模式推荐目录》，有助于引导各地政府部门解决轨道交通建设的众多难题。文件列出了一些常见的创新手段：

首先，从规划设计角度进行统筹安排，强调土地复合利用。目前存在的轨道交通郊区线站内空间仅仅作为交通通道，功能单一，造成站场周边空间的极大浪费。应当在编制站点设计方案时融入综合开发理念，既要加大上盖多种物业的建设占比，还要深度挖掘地下空间经营性功能。站点地上地下空间和站点本身要达到同步规划、同步设计、同步建设、同步经营的效果。

其次，站点地上地下空间涉及多种用地类型，需要创新土地供应方式。《物权法》明确地下空间可以单独设立建设用地使用权，为轨道交通地上地下空间土地依据使用功能进行权属划分提供法律依据。可以采用协议出让、作价出资、带条件招拍挂等形式，给轨道建设主体（地铁集团）注入经营性物业，建设主体再将开发收益用于轨道交通建设及运营。这样将原先仅从工程阶段解决投融资平衡的问题，扩展到施工开发运营全过程实现投融资平衡。既优化了投融资方案，又有利于做大地方国企。

最后，按照不同用途综合计算地价。满足《划拨用地目录》的非经营性空间，不收取土地出让金；具备经营用途的地下空间依据各地制定计算方式计缴土地出让金，避免造成国有资产流失。

自然资源部发布的文件，相当于在国家层面进行了认可并予以推广。各地政府在轨交交通综合开发、投融资模式、城市管理等方面应当充分学习借鉴其创新模式，结合自身出台相关政策文件，推动轨道交通的高质量建设，更好地满足城市功能空间需求，促进土地节约利用。