作者：罗煜晨
济邦咨询 上海二部总经理
一、项目概况
安庆市新能源电动汽车充电基础设施项目（以下简称“本项目”或“安庆充电桩项目”）拟分两期实施，其中一期工程以主城区为主，二期工程以县域和乡镇为主。本次实施范围主要是一期工程，估算总投资为人民币8.18亿元。
本项目实施机构为安庆市城市管理局，由济邦咨询担任PPP咨询顾问，中选社会资本为青岛特锐德电气股份有限公司、合肥国轩特来电新能源有限公司、安徽雄峰矿山装备有限公司（联合体）。
本项目采用区域特许经营（Regional Concession）的运作方式：政府方出资代表与中选社会资本合资设立项目公司，在13年的合作期内由项目公司负责安庆市主城区新能源电动汽车公共充电基础设施的规划、设计、投融资、建设和运营维护，期满将项目设施完好、无偿地移交给政府方。项目公司在享有排他性经营权的同时须按规划和政府方指令履行普遍服务义务。
本项目回报机制为“使用者付费+可行性缺口补贴”：合作期内，项目公司有权向公共充电基础设施用户收取电费、充电服务费，无法收回其投资及合理收益的，按照项目实施区域，由安庆市、县两级财政按PPP项目协议约定绩效考核机制向项目公司支付可行性缺口补贴，并纳入跨年度财政预算。
鼓励项目公司开展充电增值服务，并以市场化方式积极参与居民区及单位内部专用充电设施的投资、建设或运营维护，但政府对该业务不提供可行性缺口补贴。
鼓励中选社会资本（或其另行独资或合资设立的公司）在安庆市开展新能源电动汽车推广经营业务（销售、租赁、广告、信息服务等），但政府对该业务不提供可行性缺口补贴。
二、项目执行进程
本项目执行进程及关键节点如图1所示：
项目组于2015年12月11日提交了尽职调查资料清单，随即进场，并于12月31日向前期接洽的近20家潜在投资人发送了《安庆市充电基础设施项目实施方案意见征询函》，征询内容包括安庆市新能源汽车充电基础设施的规划、建设和运营方案，资质证明材料，PPP运作方式和主要核心边界条件等。最终有12家投资人反馈了实施方案。
本项目征集潜在投资人实施方案的初衷，是想借助外脑，快速形成一份具有实操性的技术方案，以此作为采购社会资本的基础；甚至在征询函中提出“我们将根据方案优劣邀请不超过10家单位参与后续采购程序”。然而事实证明，彼时想法过于理想，各家反馈的方案良莠不齐，完全达不到应有的深度。最后，经讨论确定，还是要走公开程序（最初准备公开招标，后考虑本项目各项边界还有必要进一步“打磨”，决定以公告方式开展竞争性磋商），并认为只有公开才能保证效果。
2016年2月3日，本项目PPP领导小组召开第一次会议并讨论本项目实施方案初稿，初步确定了特许经营实施范围、可行性缺口补贴机制、社会资本采购方式、政府方出资代表等核心问题。2月24日，PPP领导小组召开第二次会议，议定实施方案细节并讨论磋商文件要点。
5月14日，第一次磋商出现了流标，原因是参与竞争的企业中，部分企业标书没有按要求封装，导致满足条件供应商不足三家。最终在6月5日进行了第二次磋商，最终确定了社会资本。
三、项目知识经验
本项目成功纳入财政部第三批示范项目，其成功实施的要点及示范意义主要有如下几个方面：
1. 合理选择区域特许经营的运作方式
安庆充电桩项目是国内首个地市级全域实施特许经营的充电基础设施PPP项目。本项目采取区域特许经营模式，既是新能源充电基础设施行业的网络效应和规模经济效应决定的，更是用户服务体验所决定的。简单来说，就是全市形成一张网才是最有效率的。国家制定和颁布GB/T 18487.1-2015《电动汽车传导充电系统 第1部分：通用要求》等新国标，其目的就是解决不同充电产品的接口不匹配的问题。要使充电设施真正形成网络，并改善提升用户体验，光有硬件标准的统一远远是不够的。因此，本项目高度重视同步建设充电智能服务平台，以及市级平台与省级和国家级平台的沟通和连接。基于同样的考虑，尽管本项目授予特许经营权的区域范围为主城区，但仍要求项目公司负责实施市辖一市六县（桐城市、宿松县、怀宁县、潜山县、岳西县、太湖县、望江县）的700个公共充电桩（每县/市100个）。
2. 机制设计充分结合行业特性
除了上述网络效应及用户体验更强，新能源充电设施行业与传统基础设施行业还有着显著不同的以下特点，本项目据此分别作了针对性的设计。
从行业的公共服务属性来看：本项目强调纳入合作范围的是公共充电设施，因为PPP模式适用于公共服务领域，必须将个人或单位专用的充电桩排除在项目公司的特许经营范围以外。但基于全市一张网的终极目标，鼓励项目公司以市场化的方式吸引专用充电桩接入充电服务平台。
另外，在本项目实施过程中，不少投资人建议将新能源电动汽车的分时租赁等业务也一并纳入特许经营范围。然而，如今车辆租赁市场已经很成熟，分时租赁充其量也只是租车公司的一种创新业态而已，因此不宜作为公共服务纳入特许经营范围。如果政府有意推动，通过政府购买服务的方式与汽车租赁公司合作倒不失为一种可行的替代方式。值得进一步探究的是，公交车、出租车、物流车、环卫车等公共服务车辆是不是可以纳入特许经营范围。毕竟充电设施的充电业务发展在前期主要依靠公共服务车辆的拉动，间接起到“保底”作用；另一方面只有实现“车桩一体化”的发展，项目才算真正落地和成功。
从行业的市场化发展趋势来看：从短期来看，电动汽车充电设施行业存在需求不足的劣势，因为新能源电动汽车仍然处在市场推广期，那么在市场前期，政府就应该承担起市场培育的风险。另一方面，做个大胆的猜想，未来的充电桩很可能就是现在加油站、加气站（站在7年后的今天来看，当时的猜想也确实在一步一步成为现实），随着未来新能源电动汽车市场的成长，充电基础设施必将迎来快速发展，市场增长带来的超额收益理应由政府方共享。基于对充电桩未来行业市场化发展趋势的研判，我们既设定了短期和远期相衔接、风险收益对等的补贴和收益分享机制，同时将特许经营期限设定为13年（而不像其他行业动辄20年以上），因为13年后的行业发展态势很难预判。
新能源充电设施项目需“边建边营”：与其他公共服务设施不同，新能源充电基础设施建设并不是短期集中建设完成的，而是根据市场发展情况，逐步拓展和完善的。因此，本项目在PPP项目协议中只是明确近期（2016年度）建设目标1800个充电桩，并要求2016年完成安庆市新能源电动汽车充电基础设施专项规划。剩余合作期内各年度的建设计划，将遵循“车桩适体，适度超前，分期分批”的原则另行制定并报政府审批后实施，同时对后期新增投资的审定原则及补贴标准都做了量化约定。
3. 充分发挥竞争性磋商的优势
各地新能源电动汽车充电基础设施相关规划和政策基本都处于起步阶段，很不完善。本项目在前期工作不足、时间进度迫切的情况下，利用多轮竞争性磋商充分借用外脑、吸纳社会资本及技术专家的合理建议，确保了市场沟通充分、方案设计合理、程序合法规范。通过磋商，才最终确定本项目的重要边界条件，包括2016年建设内容及规模、2016年工程规划选址、设备规格要求、近期建设进度、后期工程实施要求、注册资本及股本比例等等。本项目竞争性磋商的程序设计如下：
第一次磋商安排：
首轮技术方案磋商：
磋商小组作出实质性响应与否的判断结果和磋商打分排名（若社会资本磋商得分相同，按照磋商小组成员少数服从多数的原则投票决定排名）。未实质性响应磋商文件的响应文件，按无效响应处理并告知该社会资本，该社会资本不得继续参与后续采购程序。其余响应文件按照技术方案磋商得分从高到低分为两档：
A档为技术方案磋商得分排名前3位的响应文件，该等社会资本在综合评审中可获得12-15分；
B档为其余做出实质性响应但技术方案磋商得分排名未能进入前3位的响应文件，该等社会资本前两名的综合评审得分依次为11分、10分，其余技术方案得分均为6分。
磋商结束后，采购人组织磋商文件划为A档的社会资本在规划专题会议上背对背匿名汇报技术方案，但该汇报结果仅为采购人确定实质性变动内容之目的。磋商小组根据磋商文件和磋商情况向所有实质性响应的社会资本（A、B档）发出实质性变动通知，并要求其在规定时间内提交最终响应文件及磋商报价。
未中选社会资本中，技术方案得分排名前四位且得分达到技术方案评审细则总分60%的社会资本给予每家（联合体按1家计算）一定的经济补偿。相应地，社会资本放弃对其提交的技术方案的知识产权。
综合评审：本项目采用综合评分法，由磋商小组根据综合评审细则对响应人递交的最终响应文件进行评审并打分。每个磋商小组成员就响应人最终提交的商务方案（含磋商报价）、管理方案、财务方案和法律方案分别打分，各部分得分（含技术方案得分）之和为该磋商小组成员对该社会资本的综合评分，磋商小组各成员综合评分的算术平均值为该社会资本的最终得分。
第二次磋商安排：
鉴于第二次磋商时，已经没有必要再对技术方案进行磋商了，所以完全取消了技术方案磋商环节，改用一次性的综合评审。并且，基于以下原因，第二次竞争性磋商改为“采购人和评审专家分别书面推荐”的方式，即由参加第一次磋商的评审专家及采购单位分别书面推荐，直接邀请已经参加第一次磋商的4家投资人继续参与第二次磋商。
上述4家响应人深度参与了本项目第一次竞争性磋商，尤其是技术方案经多轮专家评审、优化，对项目基本情况有较深入理解。
本项目时间进度紧张，很难留出足够合理的时间（一个月左右）给其他社会资本准备响应文件。而上述4家响应人对项目及磋商要求已充分了解，在备标时间上只需满足法定最短时限即可（磋商文件发出之日起至供应商提交首次响应文件截止之日止不得少于10日）。
通过第一次竞争性磋商，上述4家响应人在资格条件、技术实力及投资意愿等方面已经通过层层筛查，相比于公告方式，采取直接邀请可使得采购更加高效优质。
采取直接邀请的方式，可以较好地保持或提升上述4家单位继续参与的积极性，减少因第一次磋商终止带来的不利影响。
4. 新能源已成为能源领域应用PPP模式的突破口
财政部已公布的1148个示范项目中仅有6个能源类项目（垃圾焚烧不计入），但其中3个都是新能源汽车充电桩项目。在电力、石油和天然气、煤炭类等传统能源PPP项目迟迟打不开局面的情况下，新能源汽车充电基础设施为代表的新能源行业却异军突起。传统能源领域的垄断市场结构导致合格市场主体数量相对不足，需要加强革新、完善体制机制，更需要实践经验的积累和探索。相对而言，新能源基础设施项目则少了很多牵绊，便于政府按照PPP模式的要求建立和健全配套的价格政策、绩效标准及行业管理机制。
5. 民营资本主导更具示范意义
与多数PPP项目中选社会资本均为央企或地方国企不同，经过多轮激烈地PK，本项目中选社会资本联合体牵头方是青岛特锐德电气股份有限公司，它是一家中德合资的创业板上市公司；截至2014年12月31日（即中标本项目时数据），特锐德电气股份的合并净资产为人民币15.66亿元，母公司净资产为人民币13.92亿元；而到了2021年末，根据公司年报，其合并净资产达人民币69.66亿元，母公司净资产为人民币41.82亿元；从近年发展实际来看，包括青岛特锐德在内的行业民营企业，具备较强的资金实力和较全面的产业链（包括充电设备供应、施工和运营），市场经验丰富。在国家鼓励民间资本参与基础设施投资建设的背景下，本项目成功实施的示范意义更大、更值得期待。
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