顾燕平，上海熠信投资管理有限公司 高级顾问
近两年，全国多地上调水电燃气价格。其中，仅2023年就有超130个市县出台相关文件或通知，居民燃气价格应声而涨，涨价幅度在5%~10%左右。今年（2024）上半年，广州市发改委发布《广州市中心城区自来水价格改革方案（听证版）》，涨价幅度在25~30%，同时，还有多地也在跟进上调水费。结合国家发改委统计数据，2006年6月至2022年1月，36城市居民用电、用水（不含污水处理费和水价附加）和管道天然气服务价格累计涨幅分别为4%、43%、34%，年均复合增长率分别为0.3%、2.4%、2.0%。我们注意到，此次部分地区的水电燃气等公用事业价格涨幅超往年平均水平。因水电气事关民生福祉，“集体涨价”现象引发社会热议也在情理之中。
一、公用事业价格调整有其必然性
作为长期从事基础设施相关咨询服务的专业顾问，我们倒是认为这一轮涨价有其必然性。
首先，我国公用事业价格长期处在低位，服务内含的刚性成本不断上涨，成本价格倒挂对行业发展构成实质性影响。一方面企业因亏损导致造血能力不足，影响其在设备保养更新、管道维护等社会安全责任方面的履行；另一方面，企业主业运营亏损若不能获得地方政府补贴支持，就有可能形成各种形式的“隐性补贴”。比如2020年底国务院办公厅发文清理规范城镇供水供电供气供暖行业收费，指出部分地区在安装、维护等环节服务收费的项目多、标准偏高，不仅增加实体经济负担、伤害营商环境，也对公用事业企业自身健康发展造成不利影响。
其次，受经济调整、土地财政弱化、大规模减税降费等影响，地方财政收支矛盾加大，财政补贴资金无法足额保障，适当上调公共服务价格能够减轻地方政府的补贴支出负担。
当前，推动新一轮大规模设备更新成为加快构建新发展格局、推动高质量发展的重要举措，住建部发文将包括供水、供热、供气、污水处理、环卫等城市生命线工程作为市政基础设施设备更新改造的重要任务，从而实现“扩内需、惠民生、保安全”和“推进城市高质量发展”，并将“指导各地建立健全供水、供热、污水与垃圾处理等价格和收费标准动态调整机制。加快推进天然气上下游价格联动机制建设，稳妥调整终端销售价格。”作为重要的保障措施之一。可见，在当前财政紧平衡的条件下，理顺价格机制成为实现新增投资可融资性的重要前提。金融机构提供贷款融资，也要遵循商业原则，需要了解建设项目的费价政策和财务收支平衡能力，从而评价项目的可融资性。
二、价格机制改革不只是“涨价”
当然，我国公用事业价格改革的内容并不仅仅是“涨价”。国家发展改革委在《“十四五”时期深化价格机制改革行动方案的通知》中提出了价格管理体制改革的目标：
到2025年，竞争性领域和环节价格主要由市场决定；
网络型自然垄断环节科学定价机制全面确立；
能源资源价格形成机制进一步完善；
重要民生商品价格调控机制更加健全；
公共服务价格政策基本完善；
适应高质量发展要求的价格政策体系基本建立。
首先是缩小政府定价范围、提高市场化定价比例。2020年版《中央定价目录》的政府定价项目在2015年版的基础上再次缩减近30%。比如将武广高铁、沪杭客专、沪昆客专、杭甬客专4条高铁上运行的时速300公里及以上动车组列车定价权下放国铁集团，就是在客流充沛且存在替代产品的前提下，允许企业开启票价上下浮动机制，在兼顾公益性的前提下实现客流调节、服务分级和企业收入的优化。
其次是打破价格刚性，合理疏导上游成本，以确保价格总水平在合理区间运行。2023年多地发布或执行了“顺价”联动制度从而调整了天然气终端价格。联动机制明确了上游门站价格（市场化定价）和输配价格（政府定价）的联动关系，这一波价格顺价联动帮助企业缓解了国际油气价格上涨而终端价格缺乏动态调整弹性带来的压力。上下游价格联动是当前公用事业价格机制改革的重点内容，采用公式明确特定成本因子（主要指购进特定产品的价格，客观上不属于运营方自身能力可影响的范围）的变动对终端价格的影响，经制度化后实现“同时间”、“同方向”相应调整终端价格，不需要经过价格调整的听证等程序，从而使不受运营方控制的上游价格波动相对灵敏地传导到终端用户。除了燃气，城镇供水上下游价格也存在类似需求，供水服务终端价格包含水资源税、水利工程价格、供水处理和输配成本，其中，水利工程价格可能包含中央、省级投资建设的大型水利工程和干管等。如按照《水利工程价格管理办法》提出的“准许成本加合理收益”水平，部分地区原水价格将较高，如果不能在终端供水价格中及时反映水利工程价格，则政府补贴压力较大。目前这个传导机制并不通畅，理顺供水价格上下游关系、实现价格联动和动态调整也是“十四五”期间的工作重点。
再次，价格政策应当发挥需求调节作用，鼓励全社会减少污染排放、节约资源。比如安徽省今年（2024）发布了优化峰谷电价政策，具体是对用电容量100千伏安及以上的工商业用户执行峰谷分时电价政策，低谷电价在原基础上下浮61.8%；季节性高峰和其他月份高峰则上浮。供水价格中，对居民用水阶梯价格、普通工商用户和特种行业实行差别定价、用水定额管理和超定额累进加价等制度设计都释放了鼓励资源节约的政策信号，有利于平衡保障基本居民生活需求、经济发展和资源节约的关系。如何充分发挥价格工具的作用，服务于节能减碳和经济社会可持续发展仍将是个重要议题。
三、地方价格管理部门将面对新的挑战
我们这里讨论的公用事业价格，指水电气热和公共交通等行业的产品或服务价格。根据我国价格管理法律法规，一般属于“重要公用事业、公益性服务和自然垄断经营的商品和服务等”，属于政府定价的范畴。从政府定价目录看，定价权限设置的大原则大致是：资源价格和中央、省级政府投资兴建主干管网而形成的前端成本由省级及以上政府部门制定，服务终端用户的输配管网和相关服务由省价格部门授权县市政府定价。由于终端管网量多面广、终端用户需求各异，不管是投融资建设、长期安全稳定运营还是价格管理，市县政府都承担大量的具体工作。在当前新的经济发展和社会发展形势下，价格管理体制的改革要求给基层政府带来很多新的挑战，最直接的有：
1. 成本监审工作需要细节完善
《政府制定价格行为规则》明确了网络型自然垄断环节价格应按照“准许成本加合理收益”的原则制定，并且定价调价程序应当包括成本监审或者成本调查。国家发改委和相关部委先后发布了《政府制定价格成本监审办法》明确了成本监审工作原则、定价成本范围、并对生产直接成本、资产折旧摊销、人力成本和管理费用等主要成本费用大类的核定确定了大原则，各行业主管部门和各地方也就城镇供水、水利工程、集中供热、管道燃气等主要行业细化了相关制度。在过去几年的成本监审实践中，我们发现还是有大量的技术细节需要去完善，比如：不管是计算折旧摊销还是确认收益，都涉及资产范围的界定，制度采用“有效”、“相关”等表述在实施中容易形成理解差异，各行业成本监审制度还有加多类似“合理”、“相关”等描述。出于避免过度管制的考量，地方政府可以选择主要成本项给予更为明确的核定标准。水利工程、城镇供水、输配电行业成本监审制度均就材料费和修理费挂钩固定资产价值给出了确定的百分比予以核定，在实操上若能结合区域特点和企业自身情况进行细化核定可能更为有效。成本加成的定价方式本身在提高效率方面的激励效果上相对较弱，因此成本加成机制下如何提供推动企业自发努力提质增效的正向激励是公用事业管制的重、难点。在准许成本的核定中，对企业职工人数定员、供水管网漏损率控制等关键指标的取值认定中如何激发企业去主动挖掘潜力、提高运行效率，避免“鞭打快牛”，是一个更为复杂的问题。
2. 补贴机制是价格管理机制完善过程中的有效缓冲
目前公共服务价格普遍离“准许成本加合理收益”水平还有明显差距。结合《“十四五”时期深化价格机制改革行动方案》中要求确保“价格总水平在合理区间运行”，我们合理推测水电燃气价格调整会是一个相对缓慢的过程。在这个过程中，企业端仍将在成本收益倒挂的状态下运行。以公共交通为例，《城市公共交通条例》提出“城市人民政府在对城市公共交通企业开展运营服务质量评价和成本费用年度核算报告审核的基础上，综合考虑财政承受能力、企业增收节支空间等因素，按照规定及时给予补贴补偿。”基于城市公交对城市空间形态、产业布局、绿色低碳发展的基础性作用，及其他替代服务的存在，通过补贴降低票价、提高公交分担率是符合城市发展导向的重要举措。票价倒挂越严重、企业压力越大，从保障安全稳定运营、鼓励社会化投资的角度，补贴机制是对低票价政策的必要补充。
补贴机制首先应当以有效的成本监审为基础；其次应当更加注重效率激励因素从而保障财政资金的使用效率；最后，补贴机制必须在财政管理的框架下实现。大致来讲，补贴机制应当公开透明、对投资方和管理部门形成合理预期，最后通过制度形式予以固化。
3. 包容发展要求更好的公众参与机制
公共服务价格有公益属性，应当体现对公民基本生活的保障和对弱势人群的扶持。《政府制定价格行为规则》对调价程序中信息公开、公众参与、社会监督等事项均提出了要求，地方价格管理部门也已经形成了相应的工作方法，我们在公开的调价方案中都能看到对特定人群做了针对性安排。
当前新的挑战可能来自：一方面公众已经习惯公共服务低价，今后价格调整幅度和频率必然高于群众预期；另一方面，前文提及的顺价调整和价格联动机制目标指向跳过听证等程序实现更为灵敏快捷的价格调整，如何获得广大群众的支持理解显然更具挑战性；最重要的是社会心理的变化、社交媒体的发展等因素使得行政部门和社会公众的沟通方式发生了极大的变化。笔者在微博、微信等主流社交媒体平台随机搜索到地方价格管理部门的账号，其风格似乎偏保守，和各地文旅的官方号形成极大反差。建议基层部门还是要在公共沟通上把工作做细、姿态放低。要知道，虽说众口难调，参与和知情本身就具有极高的价值、沟通本身就是最重要的风险防范措施。
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