济邦观点 | 关于城市公用事业价格调整的一点思考

陈付友，济邦咨询华南区总经理

李浩杰，济邦咨询经理

国内关于公用事业价格的研究分析，常见的有两类：一是理论研究，从经济学理论或实证数据角度分析公共物品定价的方法；二是制度和机制介绍，通过借鉴其他地区水价的价格水平、管理价格、定价和价格调整机制等，提出相关建议，第二类居多。本文不是严谨的学术论文或专业文章，更想以漫谈的形式，探讨几个未引起关注的影响定价的深层因素，权当抛砖引玉。

一、背景：从三则公用事业的调价新闻说起

新闻一：香港

2024年3月26日，港铁（MTR）在题为《港铁充分考虑社会负担能力并继续提供各类乘车优惠》的通稿下宣布：香港城市地铁2024-2025年度票价涨幅3.09%。该涨幅是在调价公式涨幅（3.2%）^【1】基础上，受“社会承受能力封顶”机制限制（不高于上年居民月均收入中位数涨幅，3.09%）后确定的调价幅度。此次未调整的调价幅度延后至后续年度，截至2024年，延后涨价幅度累计1.96%。通告介绍了港铁现行价格调整机制和“承受能力封顶机制”；同时，网站还以各类专题形式介绍各类乘车优惠。同日，南华早报等媒体对此消息进行了报道。

新闻二：新加坡

在港铁公布2023年地铁票价调整同日，新加坡公用事业局（Public Utilities Board，PUB）主席签发《2001年公用事业法（水价条款）（修正案）管理规定（2024）》（PUBLIC UTILITIES ACT 2001 PUBLIC UTILITIES (TARIFFS FOR WATER) (AMENDMENT) REGULATIONS 2024），宣布：自4月1日起新加坡公用事业局（Public Utilities Board，PUB）将执行新水价标准，分两个阶段将水价上调0.5新元/立方米。从上次调价周期（2017/2018年）起算，折合年均涨幅约2.5%。

新闻三：上海

2023年11月，上海市浦东新区发展改革委员会、上海市浦东新区财政局批复同意：浦东三家供水企业服务区域内的水价标准自2024年1月起进行调整，居民第一阶梯水价由3.37元/立方米调整至4.05元/立方米，涨幅约20%。2023年12月23日，某公众号发文“上海自来水价格2024年将暴涨20%”并引发其他网络转载。文章配图上海南汇自来水公司的调价通知（《告居民书》）和其他城市（嘉兴、昆山）的水价对比，最后得出结论“上海大，居不易！”。文章获得超过10万+点击和阅读。

二、不同地区水价调整机制比较

1. 香港的水价机制

香港的水价结构

与地铁每年调价不同，香港的供水价格自1995年2月起近30年未做调整，污水处理费2017年4月后亦7年未动。香港的自来水价按用水量不同划分为4个阶梯，并按住宅、非住宅和冲厕用水（海水）分类计费。污水处理费按住宅和非住宅收费，只划分2个阶梯。见表1。
监管法律框架

香港的供水和污水处理由水务署和渠务署分别负责。《水务设施条例》和《水务设施规例》、《污水处理服务条例》、《污水处理服务规例》等确立了设施管理和价格管理的详细规则，价格在《规例》中载明（按香港的法治体系，《规例》相当于《法例》的专项附属规定）。
定价方法和原则

根据《水务署年报（一九九八至一九九九年度）》，香港水价调整程序为：水务署署长每年按照预测的收支水平、非经常开支、用水量增幅及通胀情况草拟5年期财务计划，并据此提出水费调整建议；水费调整建议经水务署长同意后提交水务账务委员会^【2】审议；此后提交行政会议审议；行政会审议通过后再提交立法会，最终形成立法。

香港在1994年确定“使用者付费”的定价原则。在当时水价定价是依据运行成本、预测市场通货膨胀影响和投资偿还率（固定资产净值收益率7%）。到目前为止，近30年未作调整，供水工程自1997年起一直处于亏损状态。据香港水务署披露的财务报表，香港在2020至2021年度账面亏损合计18.251亿元；如剔除政府提供的“差响补贴”和“差响宽减补贴”^【3】，22.685亿港元的水费收入仅占水务署114.89亿元总支出的19.75%。

香港污水费则在2008年-2017年每年有小幅调整。

2. 英国水价机制（英格兰和威尔士地区）

英国的供排水计费方式十分复杂。1989年私有化改革之后，英国英格兰和威尔士地区的供排水服务由10家大型的区域性供排污公司和12家规模较小的供水公司提供，不同地区的价格体系差异较大。以伦敦地区泰晤士水务公司服务范围为例^【4】，泰晤士水务采用“两部制水价”，通过计量、非计量、评估、特殊协议等方式对不同用户进行收费。以计量收费方式为例，居民水价和污水处理费均按固定费用和可变费用收取，固定费用按管径划分为14类，可变费用则根据用水量及对应的费率。对于非居民水价和污水处理费是按用水量加收补充大用户年费。

英国水务行业经济监管框架

英国是水务市场化的代表。英国在1989年私有化改革时，将原来的流域管理局及地方性供水企业改组为10家规模较大的供排水企业和12家规模较小的供水企业。1989年的《水法》（The Water Act 1989）及随后的1991年的《水业法》（The Water Industry Act 1991）及其后续修正案（1999修正案，2003修正案）确定了英国水务行业经济监管的基本架构。其核心内容包括：

· 明确各供水和排水公司的基本职责；
· 1989年《水法》明确成立非部长级的政府部门水务办公室（Ofwat），负责英国水务行业经济监管；
· 明确自来水格价上限的计算公式（基于“RPI+K”）和调价方式。1989年私有化法案明确1990年至2000年为期10年的水价上限。
英国水价定价方法

水务办公室每5年开展一次水价评估（Price Review）并制定每家水务公司的价格上限（适用于英格兰和威尔士地区），水务公司在上限范围内根据定价指引确定具体的用户价格并按照零售物价指数（RPI）进行调整。当前执行的是2019年确定的价格上限（2020-2025年适用）。水务办公室在开展价格评估（Price Review）时，审核要点包括：

· 评估和决定水司准许成本：Ofwat根据各水务公司提交的商业计划，基于横向比较和水务办公室评估等，对水务公司准许成本上限作出决定。2019年，经水务办公室批准的准许成本较水司预算522亿英镑削减至496亿英镑，削减率5%^【5】。
· 确定准许资产收益率（Allowed Return On Capital）：2019年价格评估确定2020-2025年度的各水司名义加权平均收益率为5.02%^【6】，剔除2.96%的居民消费物价指数（CPIH）和1.96%的零售物价指数（RPI）后，实际准许资本成本为2.96%^【7】。
· 制定和调整消费者保护政策：从2014年开始，水务办公室推出了一套绩效结果激励机制，按15个共性指标和35个个性指标考核水司运营和服务水平，其中38个指标与水价关联，影响水司次年用户收费。
调价周期

通常而言，价格评估工作持续约两年，在下一价格执行周期前2年启动。以2019年价格评估为例，水务办公室于2017年7月发布价格评估方法（征求意见稿）并于2019年底确定各水务公司的价格评估结果和价格上限。
价格测算方法

水务办公室分别核定水务公司的批发价格（出厂价）上限、客户服务费（零售价）上限^【8】，其中：

出厂价公式=实报实销成本（PAYG）^【9】+监管资本折旧*加权资本成本（WACC）+预期税费，其中：2020-2025年实际准许资本成本2.96%；

客户服务费（零售部分价格）上限=零售成本*（1+零售业务净利润率），2020-2025年度的净利率为1%。

图1，出厂价和零售价上限
基于全成本定价的用户付费

以上价格包括了取水费、供水成本、污水和污泥处理成本以及客户服务成本在内的全部成本项目。其中取水成本约占总成本的7%、制水成本、原水和自来水分销成本占41%、排水收集和污水处理占40%、污泥处理处置成本占5%、零售和客户服务成本占7%^【10】。

图2，价格构成及控制
用户价格与物价联动调整

用户水价在价格执行期内，还会根据CPIH（居民物价指数）和RPI（零售物价指数）调整。在2020-2025年价格周期内，监管资本价值（折旧金额）的50%与CPIH联动，50%与RPI联动。英国水务办公室目前已经启动2024年度的价格评估工作，根据其政策，在2025-2030年的价格周期内，监管资本折旧将100%与CPIH（居民物价指数）联动^【11】。
绩效激励与水价调整

英国水价调整具有启发意义的一项经验是，每5年一次的价格评估和调整并非只有单纯的价格调整，而是涵盖了水务公司成本评估、水务供水商业计划（投资计划）评估以及监管政策调整在内的综合性的监管活动。特别是通过水务公司绩效目标（commitments）的设定和激励计划的制定，实现行业主管部门对价格和行业的服务监管。

水务办公室在历史基准、行业公司表现和阶段性监管重点的基础上，与水务企业共同订立该时期（5年）的绩效目标。大多数绩效指标的达成结果将与每个价格周期内企业次年的水价调整相关联，对于超过绩效水平的企业给予水价加成奖励（用户得到超常服务，消费者付更高价格）；低于绩效目标的企业水价将被削减（消费者支付比预期价格更少的价格）。见图3。

图3，提高表现出色奖励及表现不佳惩罚情况

以泰晤士水务公司为例，该企业在2020-2025年的绩效考核指标包括15个行业共同指标和35项个性化指标（各水务公司的个性化指标不尽一致）。简述见表4^【12】。

3. 新加坡的水价机制

新加坡水价结构

新加坡目前执行的是2024年4月1日调整后的价格，水价中包含饮用水价格和污水价格^【13】，饮用水价格中又包含供水价格和耗水税。饮用水价格不区分居民用水、工业用水等类型，根据水量不同划分为2个阶梯。污水处理费价格结构和阶梯设置与饮用水完全相同。见表5。
监管架构

新加坡水务设施由PUB（公用事业局）负责投资、建设、运营，以及收费管理。PUB原为新加坡负责水、电、气供应自收自支的事业单位，在1996年电力和管道燃气公司化之后，只负责水务设施。

《公用事业法》（Public Utilities Act）是水务行业的最高法律，其规定了公用事业局的职能、权利和运行规则，法案赋予了事业局制定水价的权力和水价的定价范围（全成本定价）。由于《公用事业法》的授权，PUB享有制定水价的权利，该价格由新加坡可持续发展和环境部部长批准后，即可由PUB的主席签发成为《公用事业法》授权的行政法令。
基于资源价值和环境成本的全成本定价

新加坡致力于社会公平，政府认为通过补贴的方式压低水价实际更多补贴了耗水更多的富裕阶层，因此坚持全成本定价且采用累进的价格结构。2018年新加坡水价包括水费、耗水税、污水处理费和卫生器材费，水费基于供水成本定价，涵盖雨水收集、原水处理、供水管网维护等供水各阶段发生的费用。

2024年新加坡调整水价，涨幅约18%，污水处理费变为污水处理税。耗水税是新加坡水价结构中的独特之处。耗水税与我国水价中的“水资源费”类似。特殊之处在于，新加坡的耗水税是基于水的稀缺性而定价，并考虑不同来源的水资源之间的替代成本。根据新加坡公用事业局的说明：耗水税与水费之和与海水淡化及新生水生产成本相当。
针对弱势群体的补贴

在公用事业定价中，新加坡政府秉持一种理念：普遍的价格补贴会让用水、用电更多的富裕家庭受益，因此更倾向于针对特定群体提供补助，而非利用公共财政人为压低价格。新加坡通过水价减免或水费补贴等方式保障低收入人群的用水需求。新加坡《2022年财政预算案》披露，政府在2022年为家庭提供总值5.6亿新元的家庭援助，包括水电费回扣（符合条件的家庭可获得285新元的水电扣减）。

三、一点思考

1. 我国的水价水平

根据国际水协会（IWA）的统计^【14】：新加坡的水价（约15.8元/m³）大致接近全球175个城市的中位数，而中国香港（4.04元/m³）、上海（4.20元/m³）、深圳（3.67元/m³）、广州（2.93元/ m³）则处于末尾。从人均水费支出占人均收入的比例看，纽约为1.1%、巴黎为0.89%、新加坡0.75%、伦敦0.58%、东京0.48%国，国内北京、上海、广州的比值分别为0.32%、0.24%、0.38%^【15】。国内部分城市的单位水价如表6所示：

2. 一些参考经验

回顾几则新闻，公用事业的价格调整历来是各地政府关心且棘手的重要社会民生议题。从其他城市的价格调整机制中，我们也许可以吸取一些经验：

立法和政策导向

以上提及英国和新加坡水价、香港地铁的票价调整，都有专门的法律或者系统性协议提供支撑。例如英国在1989年水务机构私有化时通过的《水法》及后续修订案明确了私有化初期10年的价格上限及后续调价机制；新加坡的《公用事业法》明确了PUB（公用事业局）的职责、财务平衡原则和供水定价范围；香港在2007年两铁合并^【16】时，立法会批准《两铁合并条例》，授予港铁50年专营权并由港府签订《运营协议》，明确五年一度的「票价调整机制」检讨^【17】。

我国目前也已形成以《中华人民共和国水法》为上位支撑，由《城市供水条例》、《城镇排水与污水处理条例》、《城镇供水价格管理办法》（2021）、《城镇供水定价成本监审办法》（2021）、《水利工程供水价格管理办法》（2022）、《水利工程供水定价成本监审办法》（2022）等法律法规和部门规章构成的法律制度体系。

与上述国家或城市相比，我国与水价相关的法律体系呈现出层级多、规定散、层层递进的特点，不似前述国家或者城市订立了专门性的法律或者协议文件。由此引发的一个潜在问题是，监管部门和公众掌握相关信息的难度较大，而且由于规定较为分散，执行难度也会提高。
体制和机制约束

此处所谓体制是指与价格调整相关的主体，机制则强调调整方法和流程。对比几个城市的价格调整，我们很容易发现体制和机制对价格的约束作用。例如：英国的水价，香港的地铁票价调价相对灵活和及时，一方面是因为有专门的法律约定，明确或简化了调价流程；另一方面是因为经营主体为私营企业或上市公司，有保持财务稳健的刚性需求。

调价机制的约束较为明显的体现在香港水价的调整上。香港的供水价格调整，从制定调整方案到立法会通过，其流程十分复杂。加之多年来港府在东江水购水成本和东江水排海等问题上受到质疑，无疑进一步增加了调价的难度。

我国与水价调整相关的机制中，制约效果最明显的有两项：一是调价时间不确定。在2021年《城镇供水价格管理办法》和《城镇供水定价成本监审办法》明确3年为一个监审周期前，水价调整周期是不确定的，导致地方政府缺乏周期性、系统性的水价评议动作，调价周期较为随机（往往是不得已而为之）。二是自来水的“商品”属性未充分确定，定价原则不明确。《价格管理办法》中虽提出“遵循覆盖成本、合理收益、节约用水、公平负担的原则”，但也同时明确“由于价格调整不到位导致供水企业难以达到准许收入的，当地人民政府应当予以相应补偿”，地方政府在“市场定价”和“民生诉求”之间，面临较大的平衡难度和决策压力。
信任机制和公众沟通

公众对以水价为代表的公用事业价格产生的争议，一定程度与信任缺失及定价主体的沟通方式不当有关。例如：在公开渠道可以看到，新加坡在进行水价调整的时候，很大篇幅详细解释了涨价的原因、必要性、对居民和企业的影响、政府提供的财政支持和节水鼓励措施、居民和企业节水建议、政府为保障供水持续开展的工作。这样一来可以尽可能回应公众关切，二来可以在很大程度上确保其他媒体在报道或者转述时能获得充分的必要信息，避免以讹传讹。再比如港铁此次调价，港铁的沟通重点不是聚焦调价幅度，而是更着重强调现行调价机制下港铁为降低涨价幅度做出的让步，并以“专栏”形式介绍价格计算方式及惠民措施。

图4，港铁调价之配套优惠措施^【18】

而国内在调整公用事业价格时，除了政府批复和供水企业官网关于价格调整的通知外，很少有公开的关于价格调整配套的主动宣传和教育信息，似乎价格制定者有意保持低调，避免引起关注。政府在价格调整过程中难以保证完整叙事，也没有系统性的提供详细信息，进而为其他渠道或自媒体提供了断章取义、各自揣度的空间。

实际上，无论在哪个社会，公用事业的价格调整都具有敏感性。价格调整能否成功，或者说价格调整能否取得民众理解并减少争议，不但与价格水平和调整幅度有关，更大程度上与民众对价格的感知程度和接受程度相关，而后者受价格制定者的沟通方式影响巨大。

注释：

根据港铁票价调整方程式，2023年第四季运输业名义工资指数，按年升5.2%，连同2023年12月通胀率2.4%，扣减港铁生产力因素0.6个百分点，加幅3.2%。大公网：https://www.takungpao.com/news/232109/2024/0327/955893.html。
委员会由库务局局长担任主席，其他委员包括水务署署长，以及库务局、工务局、库务署和水务署高层人员。
相当于物业税税率优惠和税费减免
泰晤士水务（TWIL）. 2023-2024. Wholesale tariff document – setting out for 2023/2024 in relation to services provided by TWUL Wholesale
PR19-final-determinations-Policy-summary，Ofwat.
PR19-final-determinations-Allowed-return-on-capital-technical-appendix, Ofwat.
PR19-final-determinations-Policy-summary，Ofwat.
英国水务办公室（Ofwat）. 2019. PR19 final determinations: Policy summary
相当于运营成本
英国水务办公室（Ofwat）. 2019. PR19 final determinations: Overview of companies’ final determinations
英国水务办公室（Ofwat）. 2017. Delivering Water 2020: Consulting on our methodology for the 2019 price review
SD分数=（公司C-MeX-C-MeX均值）/C-MeX标准差。
截止成稿日：2024年4月
国际水协会（IWA）每年统计的重点城市有变动，本报告范围为2021年含水费数据的重点城市，详见https://waterstatistics.iwanetwork.org/graph/VG90YWwgQ2hhcmdlcyBmb3IgQ2l0aWVzIChVUyQp/100/2021
国内外城市居民生活水价及可承受能力分析，高慧忠等，《水利经济》第39卷第一期，2021年1月
香港地铁与九广铁路合并为港铁（MTR）
即对调价机制进行评估，商讨调价机制的调整方案。
https://www.mtr.com.hk/fare-adjustment-mechanism/chi/