作者 | 贠自强，济邦咨询合伙人、副总裁、综合开发事业部总经理、济邦研究院首席专家

一、前言

回首历史，纵观世界：城，因市而兴，因人而旺，乃是一个有机生命体，生生不息中结晶了人类辉煌灿烂而多元的文明。对于我国而言，城市不仅仅是经济、政治、文化、社会等方面活动的中心，更在新阶段双循环新发展格局中发挥着枢纽作用，是我国高质量发展的基础；而从发展和目标导向的角度来看，最近召开的中央城市工作会议鲜明的提出了内涵式增长的战略取向和聚焦，并将城市发展的目标体系从“三位一体”（宜居、韧性、智慧）升级到“六位一体”（新增创新、美丽、文明），体现城市发展从功利性、功能性向人本性、文化性、创新性、可持续性的全面升级。

美国当代经济学家、诺贝尔经济学奖获得者约瑟夫 · 斯蒂格利茨认为，人类社会21世纪发展的两大引擎，一是最大发达经济体美国的数字化创新，一是最大发展中经济体中国的城镇化。2015年12月召开的中央城市工作会议指出，改革开放以来，我国经历了世界历史上规模最大、速度最快的城镇化进程，城市发展波澜壮阔，取得了举世瞩目的成就。10年以后，2025年7月召开的中央城市工作会议明确，我国的城市发展正转向以存量提质增效为主的稳定发展期；走出一条中国特色城市现代化新路子，高质量的城市更新是抓手。

简而言之，当前及未来历史时期，我国的高质量发展需要高质量的城市更新，中国特色的社会主义离不开中国特色的城市更新。

何为高质量的城市更新，如何认识和把握中国特色的城市更新，助力落实城市工作会议明确的“大力推动城市结构优化、动能转换、品质提升、绿色转型、文脉赓续、治理增效，牢牢守住城市安全底线，走出一条中国特色城市现代化新路子”要求？本着开阔视野、实事求是、顺势而为、因地制宜等原则和愿景，笔者简要思考和分析如下。

一、“史”与“实”及内在要求

中国是一个历史悠久的文明古国，改革开放以来的城镇化发展是超常规的，但目前我国的城镇化依然处于稳定的快速发展期，这三点是基本和公认的事实，无需赘述。

由此，我国城市更新的对象、目标及方法论等，便具备如下中国特色和内在要求：

分类推进，聚焦城镇化率高、城市能级高和市场需求确定的城市，主要是大城市；城市更新行动不宜泛化和运动化。

从城镇化规律和全世界城市更新的经验来看，城市更新特别是作为行动的城市更新，需基于城镇化率超过60%的城市发展阶段基本事实和内在需求。

而发展不充分特别是不平衡，是我国的基本国情和社会矛盾的主要方面。从城镇化规律、城市更新需求，以及城市更新投资的安全性、有效性、可融性及代际特征等角度来看：一般城市的城市更新，可能主要突出政府主导的保安全、补短板、强弱项、惠民生，乃至治理城市病、解决历史遗留问题等等，并结合存量资源资产盘活及产业和人口的真实有效需求，准确和循序渐进地进行有机和可持续更新，物业权利人也可以量力而行地进行自主更新；而城镇化率高、城市能级高、需求旺盛和确定的大城市，则是主动乃至超前进行城市更新的重点区域，但新阶段更应突出产业升级、人口聚集，切实构建产业升级、人口聚集、城镇化更新建设的良性互动机制。

撇开具体城市及其发展基础、趋势和特点，到处搞所谓城市更新行动、大量谋划城市更新项目，从而将行动异化为运动、将总体趋势异化为所谓雨露均沾的政策红利，可能是不现实和不理智的，也是不实事求是的，将无异于猴子捞月。

对历史文化的尊重、保护传承，文脉赓续，城市文化软实力建设等，是任务，也具备条件和资源，成为我国城市更新的一大特色和重要内涵、品质、动能。

由此，城市更新的基本原则之一就是坚持保护第一、应保尽保、以用促保，在城市更新全过程、各环节加强城市文化遗产保护，留住城市的根与魂，弘扬其精神特质，包括但不限于：禁止大拆大建和拆真建假，加强城市更新重点地区、重要地段风貌管控，严格管理超大体量公共建筑、超高层建筑，通过国潮文化和在地化的特色产业彰显城市魅力等等。

治理城市病是前提，补短板、强弱项是刚需，构建产业升级、人口集聚、城镇发展良性互动机制成为我国城镇化的首要任务，城市更新的灵魂是产业更新。

改革开放以来，我国城镇化发展可谓规模浩大且速度迅猛，用了短短几十年的时间走完了发达国家几百年的路，完全是超常规的。然而，快速和外延式粗放发展，也带来了城市病较多、城市的安全韧性不足、短板弱项普遍存在、建筑设施质量不高等问题。特别是，以土地和传统房地产为基础乃至逻辑的城镇化高歌猛进，导致我国城市结构失衡，特别是土地的城镇化快于人口和产业的城镇化，这一点10年前我国的第一个城镇化规划《国家新型城镇化规划（2014－2020年）》中早已发现和指出。

故此，我国的城市更新：

应由政府主导、市场运作，尽力而为、量力而行，加快安全韧性、公共承载力、公共服务方面的城市更新，其中重点之一是积极稳步推进城中村和危旧房改造。

按照党的二十届三中全会《中共中央关于进一步全面深化改革推进中国式现代化的决定》要求，“构建产业升级、人口集聚、城镇发展良性互动机制”，突出产业更新的统领和灵魂作用，并在大力发展生活性服务业基础上，基于不同城市的差异化功能定位和特色资源禀赋，精心培育个性化、非标化创新生态，在发展新质生产力上不断取得突破，建立科技创新引领的产业体系和生态，通过产业和经济的特色化发展，从经济基础和根本上转变城市发展动力、增强城市综合竞争力、保障城市的内生和可持续高质量发展。

统筹房地产新模式的加快构建和可持续城市更新模式的建立。

毫无疑问，房地产不仅仅是我国的支出性产业，在过去经济和城镇化快速发展期，以“高负债、高杠杆、高周转”为核心特征的传统房地产甚至成了城市发展的重要逻辑。然而，传统房地产“房住不炒”的定位在2016年已经确定；从2022年底开始，经过一年左右时间的探索、过渡、推动，2023年底至今以“低杠杆、高质量、强服务、广支撑”为新特征的房地产新模式已经在不断加快建设。从内容上来看，新模式下的房地产已经不仅仅是多元化的住宅（包括存量住宅），更包括多样化的产业及公服基础设施等。同时，作为不动产，新阶段房地产的发展不仅仅是职住平衡城镇化基本规律的内在要求，也是城市更新的主要对象，更是城市更新项目投资正外部性价值的重要载体、城市更新项目经济平衡和循环的重要枢纽。2025年6月13日召开的国务院常务会议也要求，将“好房子”建设纳入城市更新机制，加强工作统筹，扎实有力推进。

故此，实事求是地来看，统筹房地产新模式的加快构建和可持续城市更新模式的建立具有必然性，谈房色变大可不必也缺乏依据。

统筹存量改造更新与增量建设。

不同于西方发达国家“老树发新芽”式的城市更新、城市再生，我国的城市更新是在城市快速发展中的更新，城市更新只是我国新型城镇化建设的一个方面、重要举措和抓手。故此：我国的城市更新必然要与安全韧性的夯实、短板弱项的补齐、公共服务的织密、现代化产业体系的构建乃至新城新区的建设相统筹。这也是2015年中央城市工作议所强会调、至今仍应需坚持的“五量统筹”（框定总量、限定容量、盘活存量、做优增量、提高质量）的基本要求。

从实践和项目实施角度来看：

其一，从内容和方式上来看，作为留改拆的完善和升级，本着实事求是的原则，长沙、重庆、广州等地早已将“补”“增”“建”“治”等列为城市更新的内容和方式。

其二，开发强度高的中心城区是我国城市更新的重点区域，但这些区域由于短板、弱项、问题及限制条件多而更新空间、资源和条件有效等原因，项目在经济上往往难以平衡和成立。故此，通过资源配置补偿、联动开发等方式，统筹旧城改造与新城新区建设，可能是必要和有意义的，也是我国城市发展阶段基本特征的内在要求。

其三，2025年5月15日中央两办《关于持续推进城市更新行动的意见》发布后，已有地方（如南通市）出台新的城市更新相关政策文件，要求突出城市更新的片区化特征，兼顾旧城改造和新城建设。

二、“是”与“势”及其启示

实事求是、顺势而为、因地制宜、改革创新、特色化内涵式高质量发展，无疑是我国城市更新行动深入推进、可持续城市更新模式和政策法规建立，以及具体城市更新项目谋划、运作和推进等必须遵守的原则，也是高质量开展城市更新的内在要求。所谓“是”，笔者理解或者这里是指城市更新特别是城市更新项目值得关注的一些规律性的东西，如产人城融合，人本化、人民性和空间正义，系统性、结构化和可持续性，安全韧性、智慧化与自适应，在地化和场景化，最小干预、多元价值与正外部性价值内化，杠杆性与代际平衡，等等。而所谓“势”，则代表着趋势和方向，如经济的市场化与结构调整，城市的发展阶段及与之匹配的发展主线、速度、结构、逻辑及方向，高质量发展与新发展格局的加快构建，等等。中央深化改革的决策部署，往往是“是”与“势”的集中体现和要求，如党的二十届三中全会《中共中央关于进一步全面深化改革推进中国式现代化的决定》、中央城市工作会议等中央决策部署明确，健全推进新型城镇化体制机制首要的是“构建产业升级、人口集聚、城镇发展良性互动机制”，经济体制改革的落脚点在于“形成市场主导的有效投资内生增长机制”，“推动科技创新和产业创新融合发展”和“建立科技创新引领的现代化产业体系，发展以高技术、高效能、高质量为特征的新质生产力”，“转变城市发展动力，更加注重特色发展”，“深刻把握增强城市发展动力活力的内在要求，做好改革创新大文章”等等。

笔者认为，实操中，我国高质量城市更新的开展、城市更新项目的谋划实施值得充分关注和探析的是：

坚持需求导向、项目化思维，补齐运营和产业短板，厚植支撑扩大深度和有效投资的项目底层资产，增强项目自身的独立性、内生增长性和可持续性。

我国在过去快速发展过程中存在很多问题，根本的是低效、无效投资太多，并导致债务负担沉重，经济结构失衡，以至于难以为继、风险暴露甚至有危机之虞。故此，坚决防止低效无效投资，坚决反对形式主义、官僚主义，杜绝搞“花架子”，不搞劳民伤财的“面子工程”“形象工程”，不盲目跟风投资，从而扩大有效益的投资、激发有潜能的消费，以切实全方位扩大内需，并保障投资的安全性、可持续性和高质量，成为关键和基本导向。

从项目的角度来说，新阶段，有效投资就是真实、稳定、可预期、可衡量市场需求的投资，就是有资源、有条件和有可行性的投资，就是关注运营、产业及资产证券化等并持续创造价值的投资。具体到城市更新项目，值得关注的是：首先，直接利益相关方的主观诉求，并不是能为投资买单的市场需求，应量力而行地予以取舍，以避免项目过载；其次，项目前期工作也罢、城市体检规划也罢，目的不仅仅是发现问题、明晰更新诉求，更重要的是盘点和挖掘更新资源资产，必要时进行资源资产的配置或者补偿。尤其值得关注的是，新阶段内涵式发展的战略取向和扩大有效投资的高质量发展导向，已然彻底改变了城市更新项目的既往逻辑，新逻辑的基本内涵包括但不限于：树立全生命周期理念和价值创造思维，以运营和产业创新发展为核心，实事求是地统筹新模式下的房地产与城市更新，切实构建产业升级、人口聚集、城镇化更新建设的良性互动机制。

高质量、可持续的城市更新的微观基础，是具体的城市更新项目，或者说城市更新应当项目化，从本质上是个经济现象。缺乏经济可行性、可融性，离开了深度和有效投资，谈城市更新的高质量、可持续，无异于痴人说梦。

为此，结合实践、改革要求和中央两办意见、中央城市工作会议等的决策部署，笔者认为：首先，城市更新项目应坚持系统观念和结构化思维，坚持开阔视野和开放融入协同循环发展的新发展理念，以进一步切实转变城市发展方式，更加注重集约高效，特别是应关注项目横向和纵向的结构化，而非简单的拼凑和组合；其次，应重点着力于优化项目经济结构、深化项目投资，特别是精心培育特色化创新生态，在发展新质生产力上不断取得突破；其三，在上述两点的基础上，科学地谋划、夯实项目底层资产，并优化项目边界条件，以从根本上保障项目自身的经济品质和内生增长性，而非靠外在人为的流量续命。

坚持在地化、创新性、特色化、非标化，提升项目综合品质、内涵、素质和魅力，培育项目个性化IP和软实力，增强项目发展动力和竞争力，避免内卷式竞争。

2025年7月7日，党媒《半月谈》发表了“‘想你的风又吹到了XX’……文旅同质化该怎么破？”短文，该文深刻地折射出当前项目极端同质化竞争的现象及弊端。中国文化学者冯骥才曾坦言，“千城一面，是对市民尊严的背叛。”城市思想家简·雅各布斯认为，“城市的核心竞争力，在于不可替代的‘地方性知识’”。

新中国成立以来，我国的城镇化先学苏联，后模仿、跟随美西方，复制粘贴、千城一面现象非常突出，各种同质化、内卷式竞争普遍存在；而从微观上来看，近年来，城市更新项目及其谋划、运作，同质化、流量化弊端同样普遍存在，项目内生增长性和可持续性不强，质量堪忧，风险隐患较多，难以达成初衷和发挥应有作用。

鉴于在城镇化快速发展期，转变发展方式、注重集约高效已经强调了很多年；同时，当前及未来阶段，城镇化速度已然降了下来，粗放外延式扩张已经不具备条件，组合开发、综合开发、肥瘦搭配、资源配置补偿及融合发展等，已成为共识。故此，衔接此前的反内卷部署乃至战略，此次中央城市工作会议提出，城市工作应契合存量提质增效的城市历史发展新阶段和方位，深刻把握城市内涵式发展的新战略取向和主线，以建设创新、宜居、美丽、韧性、文明、智慧的现代化人民城市为目标；会议并特别强调，要突出因地制宜和针对性原则，更加注重特色发展，以突出和支撑城市发展的品质与质量，转变城市发展动力。相较于快速发展期城市的标准化、同质化、短期化弊端，当前及未来历史阶段，基于个性化资源禀赋等基因的特色化、非标化将既是城市高质量发展的内在要求，也是核心竞争力和根本动力。

故此，作为重要抓手，未来城市更新行动的推进、城市更新项目的谋划实施，可持续城市更新模式的建立，城市更新的探索和实践，应坚持在地化、非标化，并应尤其关注和突出此次中央城市工作会议新增的城市发展“创新、美丽、文明”新目标、新内涵：基于特色资源禀赋和要素生态，将城市及城市更新项目均当作生命有机体，全生命周期夯实安全韧性底座、彰显生态文化魅力、因地制宜创新发展新质生产力、培育特色IP，将是城市更新高质量、可持续发展的内在要求、动力和竞争力。新阶段的城市更新，不仅要算清项目经济可行的财务账，也要关注短板公服的民生账、文化传承的历史账、绿色韧性的生态账、风貌及特色IP的无形资产账、代际平衡的公平账、转型与改革的治理账及公共贡献的社会账等。 

改革创新与转型：市场化和有效激励相容的体制机制、全生命周期治理与合作共赢。

2014年3月，我国的第一个新型城镇化规划《国家新型城镇化规划（2014－2020年）》即明确了新型城镇化“市场主导，政府引导”基本原则——正确处理政府和市场关系，更加尊重市场规律，“使城镇化成为市场主导、自然发展的过程，成为政府引导、科学发展的过程”。而就投融资体制机制改革而言，依据党的二十届三中全会决定、国家“十四五”规划及《政府投资条例》（国务院令第712号）等政策法规，核心的是“推动有效市场和有为政府更好结合”的体制、“市场有效投资主导的内生增长机制”。

就城市更新而言，基于上述基本的城市发展规律和投融资改革要求，并结合中央两办意见、中央城市工作会议的决策部署，锐意和深化改革创新，加快建立可持续的城市更新模式和政策法规是关键，政府治理提质增效是保障；舍此，人的问题不解决，城市更新寸步难行，更遑论高质量发展。

实践中：

其一，具体项目模式的创新可以实践先行，但政策法规的完善，最近特别是《城市更新贷款管理办法》等政策法规的加快推出，已经成为城市更新能否加力和高质量推进的最大变量。加大政策法规供给，政府责无旁贷。

其二，对于地方政府而言，城市更新既是城市高质量发展的抓手，更是城市治理的抓手和关键。故此，按照中央城市工作会议的要求，更加注重治理投入，革新治理理念，遵循经济市场化改革方向，尊重市场规律和商业规则，完善市场化的激励相容机制，创新“共建、共治、共享”的城市治理理念、模式、手段，健全治理体系、提升治理能力，营造“人合”营商环境，势在必行、迫在眉睫。

其三，事在人为、打铁还需自身硬，通过社会资本的切实转型和有效结构化联合，从而成为真正的“有效市场”，是高质量城市更新的主体条件和根本；对于社会资本，特别是传统社会资本而言，临渊羡鱼不如退而结网，穿新鞋走老路终究将无路可走。

其四，就项目顶层设计而言，推动有效市场和有为政府更好结合是原则要求，实践中不同的体制应允许探索创新并注重实质，但其落脚点应是服务于“形成市场主导的有效投资内生增长机制”，并从而在制度和治理上保障项目的可持续性、激励相容、价值创造和合作共赢。

其五，久久为功，政绩、形象、业绩工程，很可能就是给自己挖坑。

其六，毫无疑问，城市更新根本上是触及灵魂的利益重构。政府也罢，物业权利人也罢，社会资本也罢，公众也罢，利益相关方也罢，无论如何，只有相互关照、尊重规律、公平合理、合作共赢，才可能有高质量的城市更新。

结语

旧动能的消失、传统逻辑的塌陷、外循环的不确定，城市发展目标的丰富，现实的窘迫，如此等等——从人本性到人民性，内涵式、高质量的中国城市发展新路子需要什么样的现实支撑？城市更新当前很热，然而客观上来看，尊重历史、立足现实、实事求是、展望未来，降维、降速、聚焦、特色化、经济可行和公平、强化可持续等势在必然，地方因地制宜进行探索创新难而正确，而体制机制改革和法治化依然是关键一招。

“史”“实”“是”，最终落脚于“势”；方向错了，方法都是错的。顺势而为，路虽远，行则将至，事虽难，做则必成。