作者 | 李剑，济邦咨询 经理；蔡芳方，济邦咨询 华西二部总经理
编者按
PPP模式在基础设施建设领域的应用已逐步成熟，但存量PPP项目在运营过程中面临的风险问题日益凸显，可能导致项目运营中断甚至失败。本文以某高速公路PPP项目为研究对象，分析此类存量PPP项目面临的核心风险，包括实际运营收入与预测偏差过大、政府可行性缺口补助支付机制不完善、项目合同条款执行不到位等。通过构建“风险识别-案例剖析-策略构建” 的分析框架，结合具体项目案例的风险特征，提出基于风险评估、项目再谈判、合同修订的综合化解策略。笔者认为通过科学评估项目现状、建立动态调整机制、优化风险分担模式，可有效提升存量PPP项目的可持续运营能力，并为同类项目风险化解提供理论参考与实践借鉴。
一、存量高速公路PPP项目风险识别
1. 实际车流量与预测水平偏差较大
实际车流量与预测水平偏差较大为近些年高速公路PPP项目常见的风险点，尤其在西部地区更为突出。车流量水平受项目所在区域经济发展波动、区域交通格局变化、新兴出行方式竞争等众多因素的影响，预测水平通常较为乐观，而项目进入运营期后实际车流量往往难以达到预期。这种偏差不仅导致项目运营收入锐减，还使得项目公司的偿债能力和盈利能力受到严重冲击。当实际车流量远低于预测值时，项目公司可能面临资金链断裂的风险，进而影响项目的正常运营和维护。因此，如何有效应对车流量偏差风险，成为存量高速公路PPP项目风险化解的首要关键问题之一。
2. 政府可行性缺口补助支付压力大
上一轮PPP政策下高速公路项目往往投资规模较大，政府需承担的可行性缺口补助在项目全生命周期中占比也较大，而政府财政收入因经济形势变化、新形势下化债压力大等原因出现波动的可能性较高，可能导致可行性缺口补助支付困难。同时，如果项目在前期对运营成本和收益预估不准确，导致对政府补助的依赖度过高，政府可能面临多重压力时支付不及时，项目的资金链将受到严重冲击，而同期多个PPP项目 都需要政府履行支出责任时，将使得政府可行性缺口补助支付压力倍增。
3. 项目合同条款执行不到位
项目合同条款执行不到位是存量PPP项目中另一个不容忽视的风险。在项目初期，政府与社会资本方通过合同明确了双方的权利与义务，包括项目的建设标准、运营要求、收益分配机制以及争议解决途径等。然而，实际操作中，由于各种原因，合同条款的执行往往难以到位。例如，政府方面可能因政策调整、财政紧张等原因未能按时履行合同约定的义务，如提供必要的协调支持、按期支付资本金等；社会资本方则可能因资金问题、管理不善等原因未能达到合同约定的建设、运营标准。这种执行不到位的情况不仅损害了双方的合作关系，还可能引发法律纠纷，进一步加剧项目的风险。
4. 其他风险
除上述常见的风险外，因政策变动、资金到位不及时、建设延误风险传导至运营期、运营成本超支、安全事故等造成的风险也是存量PPP项目不可忽视的重要风险源。政策变动可能导致原本的项目合作框架、收益分配机制等发生调整，给项目运营带来不确定性；融资困难则可能因金融市场波动、对未来信心不足等原因而出现，从而导致项目资金链紧张，影响项目的正常推进和运营；建设延误风险传导至运营期可能会导致项目不能按时通车运营，错过最佳的市场时机；实际运营成本与预测值偏差较大不仅增加了项目公司的运营负担，还可能使得原本就紧张的项目收益进一步缩减；安全事故风险一旦发生，不仅会造成人员伤亡和财产损失，还可能引发公众对项目管理和运营能力的质疑，严重影响项目的社会形象和可持续发展。
二、具体案例剖析
1. 项目概况
以我国西部地区一条新近投入运营的高速公路项目为研究对象，该项目地处我国西部地区，项目总投资超过百亿，采用“设计－建设－融资－运营－移交（DBFOT）”模式实施，合作期限为34年（其中建设期为4年，运营期为30年），回报机制为可行性缺口补助，但该补助机制下的政府支出责任分布为“先低后高”，并非平滑、连续设置。在运营初期，政府几乎不提供可行性缺口补助，在运营中期，政府仅提供少量补助，而在运营末期，政府需显著增加可行性缺口补助。项目自通车运营以来，实际日均交通量不及实施方案预测值的10%，与预期运营状况存在显著差异，目前仅能勉强覆盖运营成本，面临较大的还本付息违约风险。
2. 核心风险诊断
结合近期主管部门对该项目全面核查时所发现的问题，该项目目前面临的核心风险至少有以下方面：
预测的车辆通行费收入显著偏高，与实际运营收入状况存在巨大偏差，若依照原有的合同及政策框架执行，项目公司可能面临无法持续运营的风险；
政府可行性缺口补助的设置缺乏连续性与平滑性，在运营初期政府不给项目公司提供缺口补助，而在运营后期分期支付缺口补助，这不仅在运营前期考验项目公司的财务生存能力（该付费机制和银行还款期限结构严重错配，项目公司面临流动性风险），还给项目是否能够持续运营带来极大风险，并在运营后期对政府当期的财政支出能力带来一定考验；
资本金到位滞后和设定的投资收益率偏高。
三、风险化解策略
针对上述风险点，笔者认为可通过聘请专业第三方机构对项目开展风险评估工作，推动项目公司与政府方进行再谈判的方式来解决。首先通过开展风险评估工作，可全面分析项目存在的风险点，并深入研究各项风险产生的原因及会对项目可持续运营带来的问题，在此基础上项目公司可主动与政府方进行沟通，阐述项目当前面临的问题及风险，提出风险化解的初步思路，争取政府方的理解和支持。随后，双方可围绕风险评估过程中所发现的核心问题展开再谈判工作，就项目付费的调整、动态调整机制建立、风险分担优化等关键问题进行深入讨论，力求达成共识。最终，双方可签订补充协议，明确风险化解的具体措施和实施时间表，为项目的后续运营提供有力保障。具体实施思路如下：
1. 开展尽职调查
通过全面、详实地开展尽职调查工作，能够系统回顾项目从建设到运营的全过程，收集项目评估期间的PPP项目合同、贷款协议、工程总承包协议等所有相关资料，并通过与项目实施机构、项目公司、财政局、金融机构等相关部门或单位的交流访谈等，详细了解项目在实施过程中所遇到的问题、建议应对措施及期待效果，为后续开展风险评估工作提供详实的资料支撑。结合调研资料的分析和访谈结果，进行初步分析、诊断，根据初步诊断结果，建立风险评估体系。
2. 开展风险评估
完成尽职调查工作，全面掌握项目情况后，即启动项目风险评估工作。主要评估维度包括：政府方履约情况评估、项目公司履约情况评估、项目合同持续性评估、项目公司财务状况评估等，具体如下：
项目履约情况评估
政府方履约情况评估。通过对PPP项目合同中政府方的权责研究，制定政府方履约评价指标体系，详细分析政府方实际履约情况，包括但不限于项目资本金到位、征地、合规性手续办理、建设协调等情况，发现并总结相关问题，提出建议措施。
项目公司履约情况评估。通过对PPP项目合同中项目公司的权责研究，制定项目公司履约评价指标体系，深入评价项目公司实际履约情况，包括但不限于项目公司建设期和试运营期各项工作的完成情况，如建设质量和投资控制、运营维护情况，以及已进入运营路段日常运营维护、运行管理、服务水平等情况，与PPP项目合同中预期目标的实现程度等，多角度分析偏差产生的原因，分析总结出风险点并提出建议措施。
项目合同持续性评估
项目主要合同体系为PPP项目合同及配套合同，高速公路项目建设期限较长，建设期间涉及的政策法规发生变化的风险较大，需要评估实际履约情况与PPP项目合同的偏差、现有合同条款与新政策的差异，即需对其相关政策的适应性进行评估，识别协议签订时因外部客观环境不满足、政策规定尚不明确等原因导致权责约定不够清晰、内容不尽全面的协议条款。
项目公司财务状况评估
对当前项目公司的财务收支状况进行全面评估，包括但不限于项目运营成本的合理性、项目收益情况、融资到位及还本付息情况、财务生存能力分析等，在此基础上深入分析现阶段项目公司的财务状况，判断其与PPP项目合同中相关财务指标约定情况存在的重大偏差，评估其相关风险，结合项目公司的运营效率和成本控制能力评估，进一步判断其财务状况的稳定性和可持续性。针对发现的财务风险，提出相应的风险化解措施，如争取上位政策支持、优化债务结构、提高运营效率、降低运营成本等，以确保项目公司的财务状况能够得到有效改善，为项目的长期运营提供有力保障。
3. 项目争议问题再谈判
项目的全面风险评估工作完成之后，第三方咨询机构将根据评估情况编制全面的风险评估报告，该报告的相关评估结论和纠偏建议，不仅能够为后续的再谈判环节提供技术支撑和依据，还可针对项目履约过程中存在的问题，提出具体且可操作性的纠偏建议。风险评估报告完成后，可适时启动项目公司与政府方的再谈判工作，对谈判过程中双方争议较大的问题可进行专题研究，必要时聘请专业机构提供相关法律、财务及同类案例的解决方案等专业意见支持，直至双方达成一致意见，最终根据谈判成果签订补充协议将各项约定落实到位。
再谈判的过程中应充分响应最新政策文件的相关要求，如近期发布的《关于规范政府和社会资本合作存量项目建设和运营的指导意见》的通知（国办函〔2025〕84号）中提到“鼓励金融机构与社会资本方平等协商，采取包括但不限于调整还款计划、降低利率、展期等方式，合理优化融资结构；政府方要与社会资本方平等协商，合理调整项目投资回报率、资金折现率等指标，适当延长合作期限，建立运营成本控制机制，平滑地方财政支出。”目前看来，实操中大多数项目会以响应“双降”政策为出发点，以项目风险化解为目标，达成一揽子推进方案，确保项目可持续发展。
四、风险化解策略落地的技术难点分析
存量PPP项目风险化解策略的落地实施需兼顾政策合规性、利益平衡性与操作可行性，在实践中面临多重技术难点，总结起来主要难点包括：
风险评估的客观性与数据壁垒制约问题如何解决，风险评估需依赖政府财政数据、项目运营数据、历史合同文本等多维度信息，但实际中存在各单位数据共享不畅问题；
再谈判中的利益博弈与权责再界定如何平衡；政府与社会资本方的利益诉求存在天然差异：政府倾向于降低财政支出压力，社会资本方则需保障股东利益，双方在补助方案优化、具体计算参数等核心条款上易陷入僵局；
合同修订的合规性与多方协调障碍存在不确定性；存量PPP项目合同修订需符合上轮PPP项目相关政策要求和最新存量PPP项目管理政策的要求，涉及财政、审计等多部门共同决策。同时，合同修订可能影响金融机构等第三方权益，如银行对项目贷款的风控评估依赖原合同条款，合同修订后可能需重新履行贷后审批程序，增加协调难度。
五、结语
随着早期项目逐步进入运营阶段，存量PPP项目的风险问题逐渐暴露，尤其在当前经济下行压力加大、地方财政收支矛盾凸显的背景下，存量PPP项目的风险化解成为保障基础设施可持续运营的关键议题。本文以某典型高速公路PPP项目为案例，详细揭示了在实际运营过程中可能遭遇的风险问题，并系统地提出了基于风险评估、有效再谈判以及合理合同修订的一整套综合风险化解策略，旨在为政府部门和社会资本方提供可借鉴的解决方案。