作者 | 李浪子，济邦咨询  经理

绿色转型作为我国以及全球可持续发展的核心路径，正面临深刻的公平性挑战。这一转型不仅是能源结构和技术体系的更替，更是一场涉及发展权再分配的社会变革。这一过程中，部分群体、区域或产业因结构性调整而承担不成正比的成本，甚至被系统性边缘化，进而造成了“牺牲者困境”。这一困境的核心矛盾在于转型成本与收益的空间错配、权责失衡及制度性排斥，转型过程与结果的“公正化”便显得尤为重要。

一、我国绿色转型进入深水区

1. 绿色转型取得显著成效

绿色转型，发源于工业革命后全球面临气候变化而寻求的能源转型愿景，并进而演变成覆盖全领域的“绿色经济”实践。通过绿色转型，实现环境与经济增长的有机统一，帮助各国走上低碳、环保、可持续的经济发展道路。因此，绿色转型被视为解决当下全球环境危机的有效策略。

我国实施绿色转型，响应了国际社会的绿色呼声，同时成为了贯彻实施我国生态文明理念的关键抓手。2020年党的十九届五中全会首次使用“经济社会发展全面绿色转型”的表述，要求通过产业结构、能源结构、生活方式转型实现系统性变革。2021年碳达峰碳中和“1+N”政策体系再次明确将绿色转型列为经济发展的核心任务，此后，“碳排放双控”以其纲领性特征成为了绿色转型的关键抓手。到2024年8月，中共中央、国务院印发《关于加快经济社会发展全面绿色转型的意见》，首次在国家层面对绿色转型进行系统性全面部署。绿色转型成为当下我国经济社会发展的关键路径，也必然成为产业升级的关键推力，是中国式现代化进程的重要支柱。

从能源领域开始，绿色转型逐步延伸至覆盖经济、社会、文化多领域，强调“全方位、全领域、全地域”推进，涉及能源、产业、交通、消费等环节的全方位实践。实施以来，我国能源结构低碳化转型加速，截至2024年底，全国可再生能源装机已达到18.9亿千瓦，在总装机中占比达到56.4%。非化石能源消费占比持续提升，煤电发电占比逐步下降。2023年单位GDP能耗较2012年下降26.4%，碳排放强度降超35%，成为全球能耗强度降低最快的国家之一。产业领域目前已建成了全球最大、最完整的新能源产业链，为全球提供了80%的光伏组件和70%的风电装备。全面提升传统产业绿色化水平，累计完成5.5亿吨粗钢产能全流程超低排放改造、退出钢铁落后产能1.5亿吨以上。

中国绿色转型已经实现了从“战略奠基”到“全球引领”的跨越，其系统化推进路径为全球可持续发展提供了兼具雄心与实效的“中国方案”。

2. 绿色转型的最后一公里难题

中国绿色转型的深入实施，实现了从“被动治污”到“主动创绿”的转变。但是，同全球在转型过程中所面临的问题相一致，1.5°目标压力下急剧的转型变革，对传统能源生产的排斥、对传统产业的倾轧，导致依赖传统生产方式生存的劳动者无法跟随产业转型实现同步发展，正面临着深刻的公平性挑战，也即转型中的“牺牲者困境”。“公正转型”成为稳步实现“绿色转型”的最后一公里难题。

公正转型（Just Transition）是连接气候行动与社会公平的核心概念，旨在确保低碳经济转型过程中“不让任何人掉队”。其发展历程融合了全球劳工运动、环境正义与国际气候治理多重历史因素。“公正转型”一词最早出现于20世纪70年代末，当时美国石油、化学和核能工人工会为了支持那些工作机会受到环境监管威胁的工人而提出了这一概念。IPCC成立后，1997年在日本京都召开的《联合国气候变化框架公约》缔约方大会中，公正转型概念首次被引入国际气候治理进程。随后在从COP21、COP25、COP27等多次气候变化缔约方大会中，延续了公正转型问题的系统化机制化讨论，并在COP27、COP28大会上确认了公正转型的路径工作方案，COP29大会上也仍旧延续了相关议题的探讨。

从公正转型的内涵上来看，随着对气候治理研究的不断深入，公正转型所覆盖的议题从劳工职业转型扩展延伸到区域经济发展的转型，从人的发展权平衡延展到区域经济发展权的再平衡。所要解决的问题聚焦在行业性萎缩、工作机会损失以及地区经济发展困境等等。

可见，我国绿色转型的深入实施并最终实现公正转型，需要通过包含产业扶持、社会保障、投资、教育培训等在内的经济和社会发展措施来形成合力，帮助面临发展困境的人群和地区实现有尊严的、高质量的转型。

3. 生态补偿机制试图破解绿色转型中的平衡问题

我国生态保护补偿制度萌芽于20世纪80年代以来的森林保护制度探索。早期针对森林资源开发利用、矿产资源开发等，政府以行政手段征收育林基金、生态环境补偿费等以补贴森林保育。党的十六届五中全会上，正式提出“谁受益谁补偿”原则，推动补偿从工程性补贴转向制度性安排。此后，生态补偿机制不断拓展到其他领域。截至2023年底，我国在20多部环境和资源保护法律中分别规定了生态保护补偿相关条款，范围涉及森林、草原、湿地、荒漠、海洋、水流、耕地以及水生生物资源、陆生野生动植物资源等重要生态环境要素等领域和重点生态功能区、自然保护地等区域。

2024年6月，经过不懈努力，国务院总理李强发布中华人民共和国第779号国务院令，我国生态补偿领域乃至全球首部生态补偿专门法规《生态保护补偿条例》正式实施。条例整合分散于20余部法律的补偿条款，明确“财政纵向补偿、地区间横向补偿、市场机制补偿”三大支柱，首次界定“生态保护补偿”法律概念，形成了“成本共担、效益共享、合作共治”的环境治理新格局。

纵向生态保护补偿指的是国家通过财政转移支付等方式，对开展重要生态环境要素保护的单位和个人予以补偿。横向生态保护补偿指的是生态受益地区与生态保护地区人民政府通过协商等方式建立生态保护补偿机制。市场机制补偿则是生态保护补偿制度中推动社会力量参与的关键路径，其核心在于通过市场化工具激活生态资源的经济价值，形成“保护者受益、受益者付费”的良性循环。根据《生态保护补偿条例》，国家通过建立碳排放权、排污权、用水权、碳信用等交易机制，将生态保护的外部效益转化为可量化的市场价值。社会资本还可通过设立市场化运作的生态保护补偿基金、购买生态产品等形式，以绿色金融工具整合资金、技术与社区资源，既治理水源地污染，又通过生态农产品销售、自然教育等产业反哺保护成本，形成可持续的闭环机制。

可见，我国生态补偿机制的建设实施，试图通过搭建“纵向+横向+市场”三维的生态保护补偿体系，破解在生态保护过程中区域间、市场主体间的利益分配问题。通过生态补偿机制来反哺生态保护成本，为落后产业退出主体提供一定的经济补偿，从而将生态环境效益显化为经济利益，一定程度上契合了“公正转型”的核心要义。

二、生态补偿与公正转型的耦合协同潜力

从可持续发展角度，生态保护补偿与公正转型其实是同一议题下的两个切面。生态补偿关注解决生态保护的经济性问题，基于“外部性内部化”理论，通过经济手段如财政转移、市场交易等弥补生态保护者的机会成本，核心是“谁受益、谁付费”。而公正转型同样是关注生态环境保护议题下的绿色转型，源于“社会正义”理论，聚焦转型过程中的弱势群体，如矿区工人、传统产业从业者的权益保障，强调“不让任何人掉队”，以社会公平为核心，注重就业替代、技能培训和社会保障。两者在理论视角、运行机制及治理框架上都具有极大的互补、协同潜力。

1. 工作目标的可持续发展协同

生态保护补偿与公正转型两者虽然发源不同，却有共同的发展目标。生态补偿与公正转型的核心协同点在于共同推动可持续发展目标的实现。生态补偿将自然资源价值纳入经济核算体系，通过经济激励手段，如财政补贴、碳交易市场、绿色金融工具等弥补生态保护者的成本损失，促进生态系统服务功能的恢复与提升。公正转型则聚焦于绿色经济变革中的社会公平问题，通过就业安置、技能培训和社会保障机制减少弱势群体在转型中的利益受损。确保低碳产业升级过程中工人权益和社区稳定性得到保障，避免“绿色转型”加剧社会分化。

两者均以经济、社会与生态效益的平衡为终极目标。两者的协同在政策实践中体现为双向赋能——生态补偿为公正转型提供生态资源基础，而公正转型为生态补偿创造稳定的社会支持环境。

2. 绿色产业转型中的政策互补

在推动产业结构绿色化过程中，两类政策工具形成互补效应。生态补偿通过资金倾斜和技术支持，降低绿色生产成本并激励创新，鼓励企业转向如清洁能源、有机农业等低碳技术领域。例如，为加快农业发展全面绿色转型，促进资源利用高效集约、产业模式低碳循环、乡村环境生态宜居，农业农村部颁布多项化肥减量化行动方案，实施对化肥农药减量化的农户提供补贴，降低绿色生产成本。公正转型则通过劳动力再培训和政策兜底，解决传统产业退出导致的失业问题，同时也为绿色产业提供可持续的劳动力支撑。例如，畜禽粪污资源化利用中，政府培训传统养殖户参与沼气工程运营，使其从污染者转变为绿色技术参与者。

从产业政策角度，两者的联动可形成产业升级闭环。生态补偿资金支持绿色产业孵化，而公正转型政策确保劳动力顺利流入新兴产业，避免出现“产业空心化”与“技能错配”的双重矛盾。

3. 缓解社会不平等的双重路径

生态补偿与公正转型分别从资源分配和机会公平角度破解转型中的社会分化难题。生态补偿通过差异化补贴补偿生态脆弱区的利益受损群体，如退耕还林农户获得资金以弥补耕地损失，而跨省流域补偿（如新安江模式）要求下游受益区向上游保护区支付费用，矫正因生态保护导致的发展权失衡。公正转型则通过再分配机制保障弱势群体共享绿色红利。如山西岢岚县易地搬迁中，政府依据迁居去向（县城、乡镇、中心村）提供梯度补贴，并配套产业园区就业岗位，避免“生态移民”因搬迁致贫。

生态补偿有利于缓解生态保护过程中，区域间过去或当下的利益失衡问题，而公正转型则是缓解社区群体未来的发展权失衡的问题。两者的协同可突破单一政策局限，补偿资金不仅用于直接生态补贴，更投入社区主导型发展项目，创造可持续生计，支撑公正转型的实现。反之，缺乏公正转型的生态补偿可能加剧区域未来发展的贫富分化。

4. 治理框架的可嵌套性

两类机制的制度协同潜力在资金整合与治理框架上体现最为显著。纵向层面，中央财政转移支付为欠发达地区提供基础保障，在产业经济转型发展中保护欠发达地区的发展权力；横向层面，跨省补偿机制通过区域协商实现生态责任共担，为实施绿色、公正转型区域提供资金激励。市场化机制则进一步打通资金瓶颈，碳排放权等环境权益交易收益、公正转型基金等可定向支持矿区等转型区域工人再培训，绿色债券、权益质押等绿色金融工具为社区生态产业提供融资等等。

然而，协同瓶颈仍存，补偿标准未动态关联社会成本（如失业率等），且基层参与不足。未来仍需建立“生态补偿-公正转型”联动体系，并通过社区合作社模式来提升包容性。

综上所述，生态补偿从关注区域间发展权的失衡，到深入关注个体间在生态保护上的经济性失衡；而公正转型从关注人的发展权平衡，延展到区域经济发展权的再平衡。两者虽发源不同，却有汇合之势。从实操层面来看，将两者协同治理、融合施策是可行且必要的。

三、迈向“环境+ 社会”共赢的实施路径

1. 完善顶层设计

公正转型与生态补偿的协同需以法律框架为根基。在相关法律法规条文中考虑增设公正转型强制性条款，明确要求补偿资金的一定比例定向用于受影响群体的技能培训与就业安置。当前，我国已经建立起涵盖森林保护、水污染防治、水土保持等多领域生态补偿法律体系，并且于2024年颁布全球首部生态补偿专门法规《生态保护补偿条例》。条例指出，对于补偿资金的使用，其重点在自然环境的保护修复、经济社会发展及民生改善等，对于社会发展受影响地区的长期发展、就业及技能培训、产业转型等“造血式”工具，仍旧存在较大空缺。

2. 健全核算与监测体系

健全的核算与监测体系是生态补偿与公正转型协同的依据与根基。应持续完善和出台各领域生态系统服务价值（GEP）核算、社区发展监测等标准、技术指南等，建立数据质量控制的长效机制。完善监督，建立各部门协作联动、常态化生态补偿政策评估机制，对生态补偿、社区转型效果实施动态监测评估。在此基础上，参考部分地区的试点做法，建立“环境+社会”双账户核算体系，联动生态指标增量与就业岗位创造量等指标实施挂钩，使生态效益显性化为社会效益。

3. 开展绿色金融创新

绿色金融工具是打通“保护-转型”的价值转化通道的重要工具，有利实现生态资本增值与产业绿色转型的深度耦合。在生态保护端，以市场化生态补偿机制为例，环境权益金融产品如碳排放权、用水权、排污权，以及相关金融衍生品等交易将生态系统的固碳、水质净化等服务价值转化为可交易资产，以达到环境价值变现。在产业转型端，以环境权益资产为基础建立公正转型基金，或以环境权益质押通过绿色信贷、绿色债券等形式获得公正转型资金，为当地劳工职业转型、技能培训、产业培育等提供金融支持。

4. 融合嵌入社会公正指标

在生态补偿效果评估中，对生态环境的效果当前已有较为完善的评估机制。为保证生态补偿同公正转型的协同共治，在评估环节融合嵌入社会公正指标是非常必要的。例如，安排同补偿资金挂钩的岗位创造率、生态资产增值岗位创造率、实施转型期间的基尼系数改善度、绿色产业发展的当地劳工技能适配度等等。建立生态补偿评估与绿色金融协同机制，通过绩效指标，如“就业-利率”联动等引导生态补偿资金、绿色信贷资金动态优化，形成激励体系，也为资金分配提供科学依据。

结语：构建多元主体协同治理的新局面

可见，公正转型与生态补偿协同，可构建起“生态环境保护-环境价值分配-社区产业转型-发展价值共享”的生态闭环，其本质解决的是发展权再分配问题。整个链条上需要政府、市场、社区的协同出力。

政府作为协同治理的“元治理者”，其核心功能在于构建制度框架、平衡多元利益、保障治理底线，通过法治与政策工具推动子系统从无序走向协同。例如，通过立法明确多元主体的权责边界，建立跨区域协同机构，破解行政碎片化导致的“责任真空”。

市场主体通过金融工具参与协同治理的本质是资本逻辑与公共价值的契约化重组。通过结构化金融工具设定类似“就业-利率”联动条款，将社会效益内化为资本收益变量，破解“市场逐利性”与“社会公益性”的二元对立。

而社区层面，作为直接相关主体，需强调“环境产权”与“参与式正义”，强调通过制度安排明确社区对生态资源的用益物权，从而保障弱势群体在规则制定中的实质性话语权，并主张公平性超越结果补偿，嵌入治理全过程。总之，政府通过法治设定“游戏规则”，平衡多元利益保障治理底线；市场借金融工具将资本转化为社会动能，形成“效率-公平”的转换枢纽；社区则以产权为根基构建自主治理空间，通过产业转型，实现发展红利共治共享。以社会正义完善绿色转型机制，多方协同共治、绿色红利共创共享，方能破解“牺牲者困境”，加速转型步伐，在全球化绿色转型浪潮中达到理想的“公正转型”的未来。