原文来源于《财新周刊》2026年1月5日第01期
编者按 自2023年以来，受监管政策调整与地方政府财力收缩等多重因素影响，大量PPP项目面临履约困难，政企纠纷增多，相关企业与金融机构承压渐重。作为在基础设施投融资领域深耕二十余年的专业服务机构，济邦咨询亲历了国内PPP模式从起步到规范的全过程。基于对行业风险的敏锐洞察与专业责任，济邦于2024年联合多家机构开展系统性调研、整理相关数据，并积极向决策层谏言，推动各方关注规模逾十万亿元的PPP存量项目所潜藏的“灰犀牛”风险。 随着财政部《关于规范PPP存量项目建设和运营的指导意见》（即“84号文”）正式出台，存量项目规范治理的路径逐渐明晰。近日，我司华西二部总经理蔡芳方接受《财新周刊》采访，就84号文发布四个月以来，各地在推进存量PPP项目规范实施过程中的进展、重点与难点进行了解读。现将采访中的关键观点节选如下，供行业同仁参考： |
自“84号文”出台后，甘肃和云南相继推出省级层面的规范实施方案或实施意见，两省虽同属规范存量PPP项目，但路径与目标各有侧重，蔡芳方对财新表示，甘肃和云南两省出台的规范PPP存量项目建设和运营的实施方案，均明确了阶段性目标及配套的实操指引。其中，云南省聚焦存量项目突出问题的快速化解，提出在两年期的攻坚目标，即2026年6月底完成全省PPP存量项目全面摸底排查并建立规范台账，2027年底基本解决存量项目核心问题；甘肃省则着眼于长效治理，规划至2029年底前实现PPP存量项目的全面规范管理。从实施路径看，两省均采用一揽子政策，以系统性思维推进PPP存量项目问题的综合协同解决。从工作推动的节奏看，两省的差异和PPP存量项目保有数量、投资规模和行业分布等结构性因素有关。
值得关注的是，在云南实施方案中明确提出“对不具备PPP模式核心要素（包括但不限于缺乏实质运营内容、项目无收益且具有较强公益性）的项目，要充分论证，严格按程序审计后，依法依规转化为政府直接投资项目”这一全国首创的表述。就此蔡芳方表示，云南相关政策明确对转化为政府直接投资的项目，政府方向社会资本方支付的价款原则上仅限于合理建设成本范畴，同步对项目施工利润、相关补贴和回报率做出合规性调整，这一政策导向意味着此类项目社会资本方的收益将主要来源于施工利润，不再包括运营收益和投资利润。当前PPP项目的社会资本方多是央企、国企，此类项目在当初立项时已将运营收益和投资利润作为核心考量，政策调整后收益模式的变化可能涉及国有资产保值增值相关考量，因此推进过程较为缓慢。而民营企业可能因对现金保障的需求更为迫切，对转为政府直接投资项目接受度相对较高。
针对“84号文”中鼓励政府方、社会资本方、金融机构等参与方通过协商让利、调整合作要素以实现降本增效。蔡芳方指出“这一轮PPP存量项目规范和风险化解要以金融端的支持为突破口，需从银行层面发力，通过下调利率等方式降低融资成本，为PPP项目优化边界、实现降本增效创造前置条件。”蔡芳方透露，从目前市场反馈来看，省属国企对“双降”政策的响应相对积极，央企层面的态度则较为审慎。目前PPP存量项目和新机制项目的融资成本存在一定差异。当前部分PPP新机制项目的贷款利率处于LPR-50BP的水平（如收费公路领域），而同等条件甚至条件更优的PPP存量项目利率，在上一轮调降后仍维持在LPR或LPR上浮一定区间。她认为，这一差异反映出PPP存量项目融资成本仍存在一定优化空间。她建议，参考PPP新机制项目的定价标准，合理下调PPP存量项目的利率，相关调整需监管部门出台明确政策予以规范。